II SA/Sz 1319/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...]. E. R. , właścicielka nieruchomości nr [...] w S. , złożyła wniosek do Burmistrza Gminy i Miasta S. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w sprawie usunięcia odpadów przez P. S. z terenu jego nieruchomości, tj. działek nr [...] . Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zawiadomił P. S. i E. R. w wszczęciu na jej wniosek postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów. Zawiadomienie określało również datę i miejsce przeprowadzenia oględzin. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta S. w oparciu o art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym S., umorzył postępowanie w całości. Organ wskazał, że po wszczęciu postępowania w sprawie, w dniach [...] r. i 19 maja 2015[...] r. doszło do oględzin nieruchomości będącej własnością P. S., dokonanych z terenu nieruchomości E. R. , gdyż P. S. nie stawiał się na oględziny mimo prawidłowych zawiadomień. Z oględzin każdorazowo sporządzano notatkę służbową oraz dokumentację fotograficzną. W dniu [...] r. w siedzibie organu stawił się P. S. i oświadczył, że żaden z przedmiotów znajdujących się na działkach nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym S., nie jest odpadem i że nie zamierza się ich pozbywać, gdyż dla każdego z nich znajduje zastosowanie. Burmistrz Gminy i Miasta S. po przytoczeniu definicji odpadu zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wskazał, że o tym, czy dany przedmiot lub substancja uzyskuje cechę odpadu decyduje zachowanie polegające na pozbyciu się (lub sam zamiar pozbycia się) go przez dotychczasowego posiadacza. Organ stwierdził, że materiały składowane na działkach nr [...] przez ich właściciela nie spełniają przytoczonej definicji, gdyż przedstawiają realną wartość i są użyteczne, stąd postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość należało umorzyć. W odwołaniu od powyższej decyzji E. R. podniosła zarzut naruszenia art.104 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i § 3, art. 105 § 2 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Zdaniem odwołującej się organ podjął decyzję bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a jedynym dowodem są zdjęcia posesji P. S. wykonane z dość znacznej odległości oraz jego zeznania, że nie posiada żadnych odpadów. Wskazała, iż strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte nie złożyła wniosku o jego umorzenie co oznacza, że bezprzedmiotowość postępowania nie została poparta żadnymi dowodami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...]działając na podstawie art.138 § 2 w zw. z art.105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, po rozpatrzeniu odwołania E. R. , uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wskazując, że przepis ten posiada tytuł "zakaz składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym", co oznacza, że "zakaz" ten jest obowiązkiem ciążącym na posiadaczu odpadów, wynikającym z mocy samego prawa czyli z mocy art. 26 ustawy o odpadach, a posiadacz jest zobowiązany wykonać go bez wezwania, czyli jeżeli ww. obowiązku właściciel danej nieruchomości nie wykonuje, wkracza z urzędu organ administracji publicznej, nakazując posiadaczowi usunięcie odpadów. Składowanie lub magazynowanie odpadów nie może być prowadzone w dowolnie wybranym miejscu, lecz w takim miejscu, które wskazane jest w stosownym zezwoleniu na prowadzenie działalności związanej z gospodarką odpadami, wydawanym na podstawie przepisów ustawy o odpadach. Organ odwoławczy wskazał, że z zawartej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej obrazującej teren nieruchomości działek nr [...] obręb S. wynika jednoznacznie, że znajdują się tam odpady, do których należy zaliczyć przede wszystkim złom metalowy w znacznych ilościach, wrak samochodowy, zużyte ramy okienne, płyty betonowe, płyty izolacyjne, pryzma ziemi itp. Okoliczność, iż właściciel nieruchomości uznał i oświadczył, iż w jego ocenie to nie są odpady, bo ma dla nich określone przeznaczenie nie powoduje zdaniem organu, że zgromadzone tam "przedmioty" nie są odpadami. W ocenie Kolegium, organ dla właściwego postępowania w sprawie obowiązany jest dokonać kwalifikacji zgromadzonych na przedmiotowej nieruchomości odpadów w oparciu o katalog odpadów, przypisując każdemu z nich stosowny kod, a następnie na podstawie art.26 ust. 2 i 6 ustawy o odpadach, wydać decyzyjny nakaz ich usunięcia. Kolegium zauważyło, iż dla dokonania właściwej kwalifikacji odpadów, niezbędne jest przeprowadzenie bezpośrednich oględzin przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku odmowy jej właściciela, należy zastosować przepis art. 88 w zw. z art. 85 K.p.a. (kara grzywny, a następnie przymus bezpośredni). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na powyższą decyzję P. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach skutkujące uznaniem, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odpadami, podczas gdy przedmioty znajdujące się na należących do skarżącego działkach nr [...] oraz [...] obręb S., nie stanowią odpadów w świetle przepisów ustawy o odpadach, 2) art. 25, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach będących efektem błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie przepisy te znajdują zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przedmioty znajdujące się na należących do skarżącego działkach nr 64/3 oraz 64/6 obręb Skwierzynka nie stanowią odpadów w świetle przepisów tej ustawy, 3) art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji nie znajdującej oparcia w przepisach prawa, a co za tym idzie niedopuszczalnej, 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak realizacji ustawowych wytycznych w zakresie treści uzasadnienia wydanej decyzji, co w rzeczywistości znacznie utrudnia jej skarżenie i ogranicza możliwość jej merytorycznej kontroli. Skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniu organu II instancji, na należącej do niego nieruchomości nie są składowane odpady, gdyż przedmioty te są mu potrzebne. Na wykonanych podczas wizji lokalnych zdjęciach widnieje m.in. sprzęt rolniczy, t.j. ciągnik, czy części wymienne do maszyn rolniczych. Część z tych przedmiotów jest wykorzystywana na bieżąco, inne wymagają napraw, czy renowacji. Jednak żadnego z tych przedmiotów P. S. nie zamierza się pozbyć. Wszystkie znajdują lub znajdą zastosowanie bądź to przy budowie domu właściciela działek, bądź w działalności gospodarczej, jaką prowadzi skarżący. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, o okoliczności czy dane substancje lub przedmioty można uznać za odpady, w znacznej mierze decyduje fakt, czy ich posiadacz, zamierza się ich pozbyć. Po drugie, za odpady mogą być uznane te substancje lub obiekty, do których pozbycia się ich posiadacz jest zobowiązany. Żadna z powyższych okoliczności w niniejszej sprawie nie występuje. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie bowiem do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej wskazane. Przedmiot skargi stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., wydana na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), którą organ odwoławczy uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 lipca 2015 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie usunięcia odpadów zgromadzonych na nieruchomości objętej działkami nr [...] i [...] obręb S., będącej we władaniu P. S.. Wobec treści rozstrzygnięcia zapadłego przed organem II instancji podstawowe zagadnienie w sprawie sprowadzało się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy E. R. , władająca nieruchomością sąsiadującą z nieruchomością skarżącego, na której wniosek organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne i która wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie dotyczącej usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w dniu wszczęcia postępowania obowiązywała ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która weszła w życie z dniem 23 stycznia 2013 r. z wyjątkami określonymi w art. 253 tej ustawy. W tej sytuacji przepis, na który powoływała się uczestniczka postępowania E. R. we wniosku o wszczęcie postępowania, tj. art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach już nie obowiązywał. Nie ma to jednak znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem zarówno ten przepis jak i przepis art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach jednoznacznie wskazywały, że w sprawach, których przepisy te dotyczą, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Wobec treści przepisu art. 26 uznać należy, że obowiązująca ustawa o odpadach nie określa stron postępowania w tego rodzaju sprawach. Dla uznania za stronę postępowania ma zatem zastosowanie przepis art. 28 K.p.a. Decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę postępowania jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Stwierdzenie zaś, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, powinno być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną postępowania wówczas, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym może mieć każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie rozważały, czy E. R. przysługuje status strony postępowania. Organ pierwszej instancji bezrefleksyjnie wszczął postępowanie administracyjne na wniosek właścicielki nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości P. S., nie wyjaśniając, czy posiada ona status strony postępowania. Z kolei Kolegium, pomimo ciążącego na tym organie obowiązku zbadania w pierwszej kolejności, zgodnie z zasadą oficjalności, czy odwołanie pochodzi od strony, całkowicie tę kwestię pominęło. Na podstawie art. 127 § 1 K.p.a. prawo odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Oznacza to, że wniesienie odwołania przez nieuprawniony podmiot nie może prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Stwierdzenie faktu braku przymiotu strony skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego - bez możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Stosownie do treści art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie można uznać podmiotu za stronę tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Taki podmiot jest stroną postępowania tylko wtedy, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawnej. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził ustaleń czy wnosząca odwołanie posiada w niniejszej sprawie interes prawny, a co za tym idzie legitymację do wniesienia odwołania. E. R. nie powołała na żadnym etapie postępowania administracyjnego okoliczności, które pozwoliłyby ustalić, że zostały naruszone określone normy prawne, z których wywodzi swój interes prawny. Wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oznacza, że organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do przymiotu odwołującej się jako strony postępowania skoro rozważaniom poddał kwestie materialnoprawne. Zdaniem sądu, rozstrzygnięcie to należy uznać za przedwczesne wobec istnienia wątpliwości co do statusu osoby wnoszącej odwołanie oraz wobec braku ustaleń organu odwoławczego co do jej legitymacji procesowej. Skoro konieczne stało się ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium ze względu na pominięte przez ten organ kwestie proceduralne, rozpoznanie przez sąd zarzutów skargi o charakterze materialnoprawnym byłoby również przedwczesne. Skoro decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 127 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to decyzję tę należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności dokona ustaleń, czy wnoszącą odwołanie posiada status strony postepowania a następnie w zależności od wyników tychże – wyda stosowne rozstrzygnięcie.