II OSK 1748/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 745/16 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 października 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 745/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. R. – T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..]z dnia [..] 2016r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej od organu koszty postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2015r. Z. K. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcyjnego kosmetyków na działce nr ew [..] obręb [..]. Organ prowadzący postępowanie, tj. Burmistrz [..], po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [..] oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [..] o wydanie opinii, co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określenie ewentualnego zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. W opinii nr [..] z dn. [..] 2015r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [..] uznał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji. Natomiast w opinii z dn. [..] 2015r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [..] wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dn. [..] 2015r. Burmistrz [..] odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcyjnego kosmetyków na działce nr ew. [..] obręb [..]. Jednocześnie decyzją z dn. [..] 2015r. znak [..], Burmistrz [..] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. R.-T., zarzucając zaskarżonej decyzji, że została wydana na skutek przestępstwa i jako taka dotknięta jest wadą nieważności. Wymieniona podniosła, że w karcie informacyjnej przedsięwzięcia w postępowaniu środowiskowym podano nieprawdziwe dane o planowanej inwestycji sprzeczne z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w jej ocenie świadczy o celowym wprowadzeniu w błąd organów. Ponadto skarżąca wskazała, że jej nieruchomość będzie poddana emisjom pochodzącym z nieruchomości inwestycyjnej, w tym hałasowi, emisji spalin, odorom z linii produkcyjnej, spalinom samochodów ciężarowych obsługujących komunikacyjnie inwestycję a później zakład produkcyjny kosmetyków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze, w uzasadnieniu decyzji, powołując się na przepis art.28 kpa oraz jego rozumienie w orzecznictwie sądowym. Organ wskazał, że ustalenie stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia odbywa się na zasadach określonych w kpa. Przytaczając obszernie dane odnoszące się do parametrów i procesów technologicznych funkcjonowania planowanego zakładu produkcji kosmetyków wynikające z karty informacyjnej przedsięwzięcia, organ stwierdził, że powyższe dane świadczą , że realizacja inwestycji, jak i późniejsze funkcjonowanie ww. zakładu produkcyjnego wskazują, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w obszarze nieruchomości objętej inwestycją. Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości nr ew. [..], która położona jest w bliskim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jej nieruchomość nie przylega jednak bezpośrednio do terenu inwestycji, gdyż oddziela ja droga. Z powyższego względu skarżąca nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie. Sposób prowadzenia inwestycji i jej późniejszego wykorzystania świadczy, że nie będą na nieruchomości skarżącej wywoływane oddziaływania, które uzasadniałyby konieczność uwzględnienia jej interesu prawnego w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach jej prawa nie zostaną naruszone oraz nie wymagają ochrony. Jednocześnie SKO podniosło, że skarżąca poza wskazaniem przysługiwania jej tytułu prawnego do sąsiadującej nieruchomości oraz podniesieniem ogólnego zarzutu o uciążliwych emisjach wpływających na jej dobrostan, nie przedstawiła żadnych konkretnych dowodów, faktów czy też okoliczności mających wpływ na dokonaną ocenę z której wynika, że wymieniona może posiadać interes faktyczny, natomiast brak podstaw do przyjęcia występowania po jej stronie indywidualnego interesu prawnego. W przypadku braku interesu prawnego po stronie skarżącej, sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 kpa, gdyż w sprawie nie występuje uprawniony podmiot, co skutkuje obowiązkiem organu umorzenia postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca B. R.-T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn nieważności, tj. na podstawie art.156 §1 pkt.2 kpa ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem art.105§1 kpa w związku z art.28 kpa, art.7 kpa oraz art.75§1 kpa w związku z art.77§1 i art.80 kpa. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu II instancji wskazał, że spornym w niniejszej sprawie pozostaje czy organ odwoławczy zasadnie odmówił skarżącej przymiotu strony w ww. postępowaniu. Zgodzić się należy z organem, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji krąg stron takiego postępowania ustala się na zasadach ogólnych. Oznacza to, że miarodajny dla oceny zaistniałej sytuacji prawnej jest przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decyzja środowiskowa jest podejmowana w postępowaniu administracyjnym związanym z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy art. 71-87 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz U z 2013r. poz,1235, dalej określana także jako: "o.o.ś"). To zatem z tej ustawy wynikać powinien przede wszystkim interes prawny pozwalający na przyjęcie, iż określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie świadczące o jego interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. W świetle wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny nie ma wątpliwości, że interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Oznacza to, że musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny. Przenosząc powyższe na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ocena istnienia ewentualnego interesu prawnego określonego podmiotu nie może być zdawkowa, lecz obejmować musi wszechstronne rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Dlatego też przesądzającego znaczenia dla odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony nie powinna mieć okoliczność faktyczna, zgodnie z którą nieruchomość inwestycyjna oraz nieruchomość skarżącej przedzielone zostały drogą. Droga ta jest na tyle wąska, że nie można wykluczyć, że nie będzie ona jednak niwelować prawem regulowanych oddziaływań związanych z prowadzeniem zakładu produkcyjnego kosmetyków. W takim przypadku o interesie prawnym skarżącej powinien przesądzać rzeczywisty zasięg oddziaływania spornej inwestycji. Gdyby przyjąć tok rozumowania organu, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję, to nawet można by przyjąć, że stroną takiego postępowania jest tylko wnioskodawca. Organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie zachował się w ocenie Sądu I instancji w sposób "szablonowy", pomijając w swych ocenach i w argumentacji specyfikę planowanej inwestycji. Sąd zwrócił uwagę na stwierdzenia zawarte w opinii sanitarnej nr [..] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [..] z dn. [..] 2015r., w której ww. organ wskazuje, że " pracujące maszyny i urządzenia technologiczne oraz ruch samochodów dostarczających składniki może powodować przekroczenie norm w zakresie emisji hałasu, a technologia produkcji w zakresie emisji ciepła, gazów oraz zapachów (farby, lakiery, oleje)". Organ ten zajął stanowisko optujące za uznaniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia. Kolegium do tych okoliczności przy badaniu przymiotu strony postępowania nie odniosło się, eksponując wspomniany już fakt braku bezpośredniego sąsiedztwa ww. nieruchomości oraz stwierdzenie, że odziaływanie inwestycji zamknie się w granicach nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji zabrakło również zbadania oddziaływania planowanej inwestycji z pespektywy dostępności działki inwestycyjnej i działki skarżącej z tej samej drogi publicznej. W realiach badanej sprawy kwestia ta może wydawać się znacząca uwzględniając fakt, że z tej drogi będą korzystać pojazdy obsługujące planowana inwestycję w fazie jej budowy i działania, co w warunkach terenowych terenu wiejskiego jakim jest miejscowość [..] może wiązać się z określonymi utrudnieniami. Rzeczą organu odwoławczego było bowiem szczególnie wnikliwe dokonanie oceny już zgromadzonych w toku postępowania dowodów oraz ewentualne ich uzupełnienie w kierunku umożliwiającym ustalenie prawdy obiektywnej i rzetelną ocenę, czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie może oddziaływać na sferę interesów prawnych właściciela (posiadacza) nieruchomości położonych w sąsiedztwie. Prowadząc postępowanie w sprawie organ odwoławczy winien przede wszystkim szczegółowo ustalić z czego skarżąca wywodzi swój interes prawny, jaka jest odległość pomiędzy działkami znajdującymi się w jej posiadaniu, a działkami na której inwestor ma realizować swoje przedsięwzięcie i czy nie zachodzi związek bądź zależność prawna pomiędzy zagospodarowaniem tych nieruchomości. Organ odwoławczy zaniechał jednak dokonania własnej analizy i wyjaśnień w tym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie. Tym samym, organ odwoławczy naruszył regulacje prawne odnoszące się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a w konsekwencji powyższego nie uzasadnił w przekonywujący sposób swojego rozstrzygnięcia uchybiając art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że naruszenie przepisów postępowania było rażące w rozumieniu art.156§1 pkt.2 kpa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. : - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepisy w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i oceny materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak wykazania, że doszło do naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż nie kwestionuje ogólnych wywodów Sądu I instancji nt. rozumienia interesu prawnego na tle art. 28 Kpa, gdyż są tożsame z poczynionymi w zaskarżonej decyzji. Zakwestionował jednak podejście do zagadnienia przysługiwania konkretnie skarżącej interesu prawnego na tle niniejszej sprawy. Dalej organ przytoczył ustalenia z treści karty informacyjnej przedsięwzięcia co do rozmiarów i skutków działania zakładu, wskazując, że planowany obiekt nie jest zaliczany do instalacji stwarzających zagrożenie występowania poważnych awarii. Informacje o sposobie realizacji inwestycji i jej późniejszym wykorzystaniu świadczą, że rzeczywiście oddziaływania jakie mogą powstawać nie będą odnosiły się do działek sąsiednich. Sposób prowadzenia i skala planowanej działalności wskazują, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w obszarze nieruchomości objętej inwestycją. Zatem ochrona prawa własności odwołującej się nie może być realizowana w niniejszym postępowaniu, gdyż zakres inwestycji nie obejmuje jej nieruchomości. Jej prawa nie zostają naruszone, jak i nie wymagają ochrony. Przedmiot postępowania oraz wydane w nim rozstrzygnięcie dotyczy jedynie kwestii oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Przeprowadzone postępowania, w tym stanowisko wyspecjalizowanych organów opiniujących tą inwestycję, nie wskazują aby miało dojść do wpływu na nieruchomości odwołującej. Uchylona decyzja zapadła na podstawie konkretnego stanu i konkretnych dokumentów, w tym karty informacyjnej przedsięwzięcia. Karta informacyjna przedsięwzięcia zawiera określone wnioski, w tym odnoszące się wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a w szczególności na bezpośrednie sąsiedztwo. Dokumentacja sprawy jest nierozerwalnie związana z decyzją, wydaną na jej podstawie. Zatem organowi nie można czynić (skutecznego) zarzutu nie rozpatrzenia w pełni i wszechstronnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80, 107 §3 k.p.a. Kluczową kwestią wymagającą jednak rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ustalenie czy skarżącej przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ nie jest to podmiot występujący o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd I instancji. Wynika to z tego, że wbrew zarzutom kasacyjnym, w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym występują podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącej, którego nie należy na tym etapie postępowania utożsamiać z jego naruszeniem, z prawa własności jej nieruchomości sąsiadujących z tym projektowanym przedsięwzięciem oraz biorąc pod uwagę jego projektowane oddziaływanie na środowisko. Oznacza to, że nie musi to być zawsze nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca z obszarem przyszłego przedsięwzięcia. Jest to także istotne z tej przyczyny, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego do udziału w sprawie stwarza legitymację procesową pozwalającą zainteresowanemu na obronę tego interesu w toku tego postępowania administracyjnego, jak i nie można przyjąć twierdzenia, że specyfika takiego postępowania stanowi przeszkodę do ochrony interesu wyprowadzonego z prawa własności na tym etapie postępowania (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2064/12, Lex nr 1500192). Ponadto trzeba podkreślić, że chodzi tu o każde oddziaływanie na środowisko, a nie tylko takie, które przekracza ustalone normy jakości środowiska. Oznacza to, że ewentualne przekroczenia tych norm mają znaczenie dla treści osnowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia, ale nie dla posiadania przymiotu strony. Jest to więc właściciel nieruchomości (art. 140 k.c. i art. 144 k.c.) położonej na terenie objętym takim oddziaływaniem projektowanego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 108/12, Lex 1328183). Ponadto, dokumentami podlegającymi jako dowody ocenie przez właściwe organy prowadzące postępowanie, są w szczególności raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko i karta informacyjna takiego przedsięwzięcia. Trzeba bowiem zaznaczyć, że działki skarżącej chociaż nie sąsiadują bezpośrednio z projektowanym terenem danego przedsięwzięcia to są położone w jego sąsiedztwie. Należy także brać pod uwagę, że planowane przedsięwzięcie zakłada budowę zakładu produkującego kosmetyki na działce o powierzchni 3000 m kw. Przewiduje się bowiem zwiększenie ruchu, wykorzystywanie maszyn i urządzeń, realizację koniecznej infrastruktury oraz emisje hałasu, ciepła, gazów, zapachu co oznacza, że również oddziaływanie tego przedsięwzięcia na środowisko dotyczy także terenu otaczającego działkę inwestora i to nie tylko w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Wynika to także z treści postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [..] z dnia [..] 2015r., w którym uznał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, choć Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska takiej konieczności nie widział ( co prawda raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., tylko dokumentem prywatnym, który podlega pełnej ocenie przez właściwy organ prowadzący postępowanie w świetle oceny całokształtu materiału dowodowego w rozumieniu art. 80 k.p.a.). Chociaż postanowienia organów opiniujących nie mają charakteru wiążącego dla organu i Burmistrz [..] decyzją z dnia [..] 2015r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jednak nie może to wykluczać rzetelnego zbadania wpływu inwestycji na działkę odwołującej, odległości pomiędzy działkami i związku jaki zachodzi pomiędzy zagospodarowaniem działki inwestora, a odwołującej i tym samym uznania ją za stronę postępowania. Tak więc, ustalając krąg stron postępowania organ administracji powinien mieć na uwadze to, że o przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu decyduje już sam fakt oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, natomiast ocena czy oddziaływanie to mieści się w granicach określonych przepisami szczególnymi, czy też przekracza ustalone normy będzie miała wpływ na decyzję środowiskową. Innymi słowy mieszczące się w granicach obowiązujących norm oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może wykluczać udziału właścicieli tych nieruchomości w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu. Oznacza to, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a nie art. 151 p.p.s.a. . Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.