I OSK 2432/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. W. oraz M. S., H. S. i S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2112/15 w sprawie ze skarg J. B., M. S., H. S., S. R. i A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w części z naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części oddala skargi kasacyjne. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2112/15) oddalił skargi J. B., M. S., H. S., S. R. i A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w części z naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zabudowana nieruchomość warszawska należąca do J. W. i jego żony S. H., położona przy ul. [...] stanowiąca dalszy ciąg księgi hipotecznej [...], o pow. 734,50 m2 objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie nieruchomość ta znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład działek ewidencyjnych [...] będących własnością [...]. Działka nr [...] dodatkowo znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym, sześciokondygnacyjnym, nowym. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1956 r. Prezydium Rady Narodowej [...] – po rozpoznaniu wniosku S. W.– na podstawie art. 1, art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 32 i art. 37 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) odmówiło J. W. i S. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Zdaniem Prezydium Rady Narodowej zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacjową w zarządzie państwowym. Jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki - fragmenty murów - znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] maja 1961 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej – po rozpatrzeniu odwołania A. i W. małżonków P.– utrzymało w mocy powyższe orzeczenie. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia złożyli K. B., A. G., B. P.– następcy prawni byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 oraz art. 158 K.p.a. stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1956 r. w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr: [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: J. B., W. B., E. H., D. M., A. S., J. S., M. S., Z. G., B. S., S. R., H. D., D. G., W. G., Z. P., M. P., K. M., M. L., K. O., M. S., H. S., M. T. i A. W. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 K.p.a. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1956 r. w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr: [...] w budynku przy ul. [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Jak wskazał organ odwoławczy, w dniu wydania ww. orzeczenia administracyjnego obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., który przewidywał przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę zwartą lub grupową, dwu – trzykondygnacyjną, o powierzchni zabudowy 30%. Akta sprawy wskazują natomiast, że nieruchomość była zabudowana budynkiem sześciokondygnacyjnym. Z kolei w dniu wydania decyzji przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej obowiązywał już nowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r., który jako przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wskazywał zabudowę wielorodzinną, a zatem potwierdzał stan zabudowy istniejący na gruncie. Tym samym, organ II instancji powinien wziąć pod uwagę nie tylko zapisy planu zagospodarowania z 1931 r., ale również nowego planu obowiązującego w czasie rozpatrywania odwołania. Ponieważ plan obowiązujący w dniu 6 maja 1956 r. nie przewidywał ograniczeń w zakresie korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, to Prezydium Rady Narodowej dokonało niewłaściwej oceny stanu prawnego tym bardziej, że w czasie wydawania orzeczenia nie obowiązywały przepisy ograniczające osobom fizycznym możliwość realizacji inwestycji budownictwa mieszkaniowego. Inwestycje takie dopuszczał obowiązujący wtedy dekret z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270). Wydając w dniu [...] maja 1961 r. decyzję, organ również nie uwzględnił obowiązującego w tym czasie planu zagospodarowania. W związku z powyższym obie badane decyzje rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 i 5 dekretu oraz art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341), co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Następnie organ odwoławczy wskazał, że lokale w ww. budynku oznaczone numerami: [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych. W odniesieniu do tej części nieruchomości należy stwierdzić wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa. W przypadku sprzedaży lokali nr: [...] wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu przypadających właścicielom lokali pierwotną podstawą nabycia tych lokali wraz z prawami z nimi związanymi były decyzje administracyjne i dopiero w jej następstwie zostały zawarte zostały umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych. W takiej sytuacji nie można mówić o wywołaniu nieodwracalnego skutku prawnego przez decyzje dekretowe. Organ wskazał również, że nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły w przypadku działki nr [...], ponieważ nie była ona przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Jednocześnie podkreślił, że nabycie lokali, niezależnie od trybu ich sprzedaży, objęte jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ wskazał ponadto, że decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. została skierowana do osoby zmarłej – L. W. i przez to nie może pozostawać w obrocie prawnym. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy organ wiedział o śmierci współużytkownika wieczystego nieruchomości, ponieważ gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, a postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargi na powyższą decyzję złożyli: 1. J. B., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 2 K.p.a., 2. M. S., H. S. i S. R., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a., 3. A. W., zarzucając jej naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., art. 156 § 1 w zw. z art. 16 K.p.a. oraz art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Rozpoznając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał analizy art. 7 ust. 2 dekretu oraz zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na które wskazywał organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, organy rozpatrujące sprawę prawidłowo, wzięły pod uwagę nie tylko zapisy planu zagospodarowania z 1931 r., ale również nowego planu obowiązującego w czasie rozpatrywania odwołania. Plan obowiązujący w dniu 6 maja 1956 r. nie przewidywał ograniczeń w zakresie korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, a zatem Prezydium Rady Narodowej [...] wydając decyzję dokonało niewłaściwej oceny stanu prawnego. Również Ministerstwo Gospodarki Komunalnej nie uwzględniło obowiązującego w tym czasie planu, w którym przeznaczenie nieruchomości zostało określone jako zabudowa wielorodzinna, a które to istniejąca zabudowa realizowała. Obie zatem ww. decyzje wypełniły przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organy obu instancji rażąco naruszyły nie tylko dyspozycję art. 7 ust. 2 i 5 dekretu, ale także przepisy o postępowaniu administracyjnym, a to art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Opisując następnie etapy postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej eliminuje ją z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Nie powoduje równoczesnej zmiany w sferze prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, tj. nie wywołuje prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności nieruchomości, ale przywraca uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie żądanego wcześniej prawa jako substytutu nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Jak zauważył bowiem Sąd, nabycie przez Skarb Państwa (a pierwotnie przez gminę) własności nieruchomości gruntowej nie nastąpiło w konsekwencji wydania negatywnych dla dawnych właścicieli orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), ale wyłącznie na skutek wejścia w życie w dniu 21 listopada 1945 r. przepisów ww. dekretu, mocą którego wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z tym dniem na własność gminy (art. 1 dekretu). Skoro zatem nabycie przez Państwo własności gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej nastąpiło z mocy samego prawa, to decyzje odmawiające przyznania w stosunku do nich prawa własności czasowej, nie wywołały i nie mogły wywołać jakichkolwiek skutków prawnorzeczowych, tym bardziej skutków o charakterze nieodwracalnym. Badanie przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. nie może mieć miejsca w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), lecz tylko w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą zawartej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego lub sprzedaży nieruchomości. Organ prawidłowo zatem przyjął, że w przypadku sprzedaży lokali nr: [...] wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu przypadających właścicielom lokali, decyzje dekretowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły również w przypadku działki ewidencyjnej nr [...], która nie była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Z kolei decyzja organu w zakresie obejmującym lokale [...] nie została zaskarżona, w tej części, a więc zyskała walor decyzji ostatecznej. Przedstawiona wykładnia powoduje zdaniem Sądu przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 2 K.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP Sąd uznał, że odmowne decyzje dekretowe nie były podstawą nabycia praw, jak również ekspektatywy tego prawa, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 466/13 nie znajduje odniesienia do przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli A. W. oraz M. S., H. S. i S. R., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. A. W. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a pozostali skarżący na posiedzeniu niejawnym. W skardze kasacyjnej A. W. podniesiono zarzuty naruszenia: - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 K.p.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów postawionych przez skarżącego w stosunku do rozstrzygnięcia organu II instancji (zarzut dotyczący stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1956 r., podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji otwiera drogę do rozpoznania złożonego odwołania); 2. art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. polegające na nieuchyleniu w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji ww. organu z dnia [...] stycznia 2015 r., pomimo przyjęcia, iż decyzja stwierdzająca nieważność odmownej decyzji dekretowej nie wywołuje prawnorzeczowego skutku (a tym bardziej "nieodwracalnego"), a wywołuje jedynie ten skutek, że przywraca uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie żądanego wcześniej prawa, podczas gdy organ administracji jedynie w części stwierdził nieważność decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej, a w części odmówił stwierdzenia nieważności właśnie ze względu na nieodwracalne skutki prawne; 3. art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organów administracji publicznej i przyjęcie, iż niedopuszczalne jest badanie przesłanki nieodwracalności skutków prawnych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej, lecz przesłanka ta winna być badana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą zawartej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego lub sprzedaży nieruchomości, bez zbadania czy ta ostatnia decyzja jakiekolwiek skutki prawnorzeczowe wywołała, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 oraz 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w stosunku do lokalu przy ul. [...], do którego tytuł prawny posiada skarżący, nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, albowiem "stwierdzenie nieważności (...) decyzji [o odmowie przyznania własności czasowej] nie powoduje równoczesnej zmiany w sferze prawa własności do (...) nieruchomości", a decyzje odmawiające przyznania własności czasowej do nieruchomości nie wywoływały skutku w sferze prawnorzeczowej, podczas gdy taka wykładnia prowadzi do naruszenia prawa własności skarżącego, chronionego przepisami ww. Konwencji oraz Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej M. S., H. S. i S. R. podniesiono zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. wskutek uznania, iż wydając ww. decyzję organ w sposób prawidłowy uznał, iż ww. decyzja nie narusza przepisów prawa i prawidłowo stwierdza, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1956 r. w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przepadającym właściciel tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części tj. dotyczącej sprzedaży lokali mieszkalnych nr [...] wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu są nieważne, podczas gdy właściwa wykładnia i właściwe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić do wniosku, iż także w zakresie lokali mieszkalnych nr [...] ww. decyzje – jako wywołujące nieodwracalne skutki prawne – zostały wydane z naruszeniem prawa, a nie że są nieważne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie wniesione w sprawie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie była kwestionowana ocena organów i Sądu pierwszej instancji, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym akty tj. decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1956 r. zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7 ust. 2 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Bezpodstawnie byłym właścicielom nieruchomości warszawskiej odmówiono ustanowienia na ich rzecz prawa własności czasowej a tym samym bezpodstawnie, bo z rażącym naruszeniem prawa, na własność Państwa przejęto znajdujący się na tej nieruchomości sześciokondygnacyjny budynek mieszkalny. Wbrew bowiem stanowisku Sądu pierwszej instancji wyrażonemu na stronie 15 uzasadnienia decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej z mocy art. 8 dekretu wywoływała skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia na rzecz Państwa prawa własności budynku, doprowadzając tym samym do "połączenia" nieruchomości gruntowej i nieruchomości budynkowej "rozdzielonej" mocą dekretu na czas rozpatrzenia wniosku dekretowego. W tym zakresie zawarte w skardze kasacyjnej A. W. wywody prawne są w pełni zasadne, tym niemniej nie uprawniały one do jej uwzględnienia. Zasadniczy bowiem problem prawny sprowadzał się wyłącznie do oceny, jakie konsekwencje prawne w okolicznościach rozpatrywanej sprawy winno mieć wystąpienie kwalifikowanej wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dla bytu obarczonej nią decyzji, a więc czy powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności (skutkującego wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną ex tunc) jak przyjęły organy i Sąd pierwszej instancji, czy też do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa (skutkującego pozostawieniem jej w obrocie) jak twierdzą skarżący kasacyjnie. Analizując powyższy problem należy wskazać, że z ustaleń organów wynika, że będące przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzje odmawiające byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej przez okres ich pozostawania w obrocie prawnym umożliwiły Państwu jako właścicielowi zarówno nieruchomości gruntowej (która przeszła na własność z mocy samego dekretu warszawskiego), jak i budynkowej (skutek ten wywołały właśnie decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej) rozporządzanie nieruchomością przez sprzedaż wyodrębnianych w budynku lokali mieszkalnych wraz z odpowiednim udziałem w prawie użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich (m. in. skarżących kasacyjnie). Przy czym sprzedaż tych lokali dokonywana była niejako w dwóch trybach. W jednym – zawarcie cywilnoprawnej umowy sprzedaży nie było poprzedzone jakąkolwiek inną decyzją administracyjną oprócz decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, w drugim – zawarcie cywilnoprawnej umowy poprzedzała decyzja administracyjna o sprzedaży lokalu wydana na podstawie odrębnych przepisów m. in. ustawy z dnia 14 lipca 1961 o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 i Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 193). W tym pierwszym przypadku organ nadzoru tj. Minister Infrastruktury i Rozwoju, dostrzegając wadę rażącego naruszenia prawa uznał, że zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 158 § 2 K.p.a. W drugim przyjął, że nie ma przeszkód do wyeliminowania decyzji z obrotu przez stwierdzenie ich nieważności. Powodem takiego przyjęcia było uznanie, że w tym drugim przypadku sprzedaż lokalu nie jest skutkiem decyzji odmawiającej dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, lecz skutkiem decyzji o sprzedaży lokalu wydanej w oparciu o inne przepisy m. in. ustawę o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wyłącznie ta druga sytuacja była przedmiotem badania przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na zakres zaskarżenia decyzji. Wobec tego, że stanowiska o zawężeniu kontroli sądowoadministracyjnej tylko do części decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] maja 1961 r. i orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1956 r. nie zakwestionowano w podstawach skarg kasacyjnych, to kwestia ta pozostawała poza kontrolą Sądu drugiej instancji stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Pozbawione zatem racji było powołanie się przez skarżących kasacyjnie na naruszenie zasady równości, czy wprowadzenie nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji nabywców lokali skoro zróżnicowania tego w istocie nie wprowadził Sąd pierwszej instancji, lecz organ nadzoru Minister. Ta część decyzji organu nadzoru - oparta na dyspozycji art. 158 § 2 K.p.a. - nie była zatem w ogóle przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, stąd nie można zakładać, że jej wynik takie rozstrzygnięcie oparte na art. 158 § 2 K.p.a., a tym samym i zróżnicowanie właścicieli lokali pod względem sposobu nabycia nieruchomości lokalowej by zaakceptował. Przechodząc natomiast do istoty zagadnienia tj. nieodwracalności skutków prawnych decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej w kontekście umowy sprzedaży poprzedzonej decyzją o sprzedaży lokalu to w pierwszej kolejności należy wskazać, że w judykaturze przypadek ten był szczegółowo rozważany. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. o sygn. akt OPS 7/96 (wszystkie cytowane orzeczenia dostępne są na https://cbois.nsa.gov.pl) przyjęto: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu (...) znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej ( użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne". I choć uchwała ta w aktualnym stanie prawnym nie ma charakteru wiążącego to jednak wyrażony w niej pogląd jest w pełni aktualny i trafny. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m. in. "Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. W takiej sytuacji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie wątpliwości dotyczących takich zagadnień, jak ograniczone w czasie trwanie prawa użytkowania wieczystego, możliwość wygaśnięcia tego prawa przed upływem czasu, na jaki zostało ustanowione, zła wiara przy zawarciu umowy użytkowania wieczystego, występowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów warszawskich na podstawie dekretu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Stwierdzenia powyższe odnoszą się zarówno do sytuacji, gdy na gruntach warszawskich nie było zabudowań w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), jak i sytuacji, gdy na tych gruntach znajdowały się budynki w dniu wydania takiej decyzji. (...) Jeśli umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to powyższe skutki prawne ustanowienia tego prawa, wynikające z cytowanych przepisów art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 20 i 82 ust. 5 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu warszawskiego zabudowanego. Z tego powodu również te zagadnienia dotyczą skutków prawnych decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich, a nie decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej.. Ponadto skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero wówczas nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia (por. uzasadnienie cytowanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92). Z powyższych względów należy przyjąć, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Wprawdzie przyznać trzeba, że w kolejnych uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny przypisywał pojęciu "skutków prawnych" z art. 156 § 2 K.p.a. raz szersze rozumienie (por. uchwała z dnia 23 lutego 1998 r. OPS 6/97 i uchwała z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98), a raz węższe ( por. uchwała z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99) rozumiane tak jak w cytowanej wyżej uchwale, co w dużym stopniu przełożyło się na występujące w tym zakresie rozbieżności orzecznicze, to jednak analiza w/w dorobku orzeczniczego i poglądów wyrażonych na ten temat w piśmiennictwie (por. Problem definiowania pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych unieważnialnej decyzji administracyjnej a koncepcja skutku prawnego, Marcin Kamiński, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4(49) 2013, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., Wojciech Chróścielewski, Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer business Warszawa 2009, Z. Czarnik, Samorząd Terytorialny nr 6 z 1999 r. glosa do uchwały NSA OPK 4-7/95) skłoniła Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę do opowiedzenia się za wąsko ujmowaną definicją tego pojęcia z art. 156 § 2 K.p.a. Zasadniczy bowiem problem będący źródłem rozbieżności orzeczniczych sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie czy przy ocenie przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. należy uwzględniać i badać pod względem nieodwracalności jedynie te skutki, które wynikają z wydanej decyzji z pominięciem tych, które odnoszą się do innych kolejnych decyzji, umów, bądź dalszych czynności prawnych (skutki bezpośrednio wywołane przez decyzję) czy też uwzględniać także jako skutki tej decyzji również te, które są wynikiem właśnie owych innych zdarzeń, czynności prawnych czy decyzji dla których oceniana decyzja stanowiła podstawę (skutki pośrednie). Ta właśnie kwestia stanowi sedno problemu, a w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności na rzecz osób trzecich (skarżących kasacyjnie) może być traktowane jako skutek kwestionowanej decyzji i oceniany w kontekście art. 156 § 2 K.p.a. jako odwracalny bądź nie, czy też jest to skutek co najwyżej kolejnych decyzji o sprzedaży lokali, których istnienie w obrocie nie stoi na przeszkodzie wyeliminowaniu decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej ze skutkiem ex tunc przez stwierdzenie ich nieważności. Nie trudno zauważyć, że przyjęcie szerokiego rozumienia skutków prawnych zwiększa zakres stosowania art. 158 § 2 K.p.a., a wąskiego – ogranicza, co już samo w sobie powinno przemawiać na korzyść rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco). Zauważyć też należy, że uznanie, iż pod pojęciem nieodwracalnych skutków prawnych należy rozumieć nie tylko skutki bezpośrednio wywołane przez kwestionowaną decyzję ale również wszystkie inne dalsze wywołane przez kolejne decyzje, umowy cywilnoprawne i inne powodowałoby, że te "pośrednie" zawsze byłyby nieodwracalne dla organu skoro jedną z cech ich nieodwracalności jest niemożność ich odwrócenia przez organ administracji w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu prawnego. Jest bowiem oczywiste, że organ kontrolujący w ramach postępowania nieważnościowego decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej, czyli decyzję, która wywołała opisany na wstępie bezpośredni skutek prawny w postaci przejścia własności budynku z dotychczasowego właściciela na Państwo, nie jest władny w ramach swoich kompetencji do odwrócenia skutku wywołanego przez kolejne czynności tj. decyzję o sprzedaży i zawartą na jej podstawie umowę sprzedaży. Organ rzeczywiście nie jest w stanie ich odwrócić ale tylko z tego względu, że są to w rzeczywistości skutki kolejnych zdarzeń prawnych. Sprzedaż lokali przez Państwo na rzecz skarżących kasacyjnie, a tym samym nabycie przez nich prawa własności lokali wraz z przypadającym temu prawu udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu nie było zatem skutkiem prawnym decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, lecz skutkiem prawnym decyzji o sprzedaży lokali, stąd odwracalność lub nie tego skutku w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. może być badana ale wyłącznie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, a nie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. I wprawdzie wydawać by się mogło, że takie rozdzielanie skutków i przyporządkowywanie ich konkretnym rozstrzygnięciom administracyjnym czy innym zdarzeniom prawnym, czynnościom cywilnoprawnym zaistniałym w okresie od momentu wydania kwestionowanej decyzji (w tym przypadku decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej) do momentu rozstrzygania o jej bycie prawnym w trybie nadzwyczajnym pozbawione jest większego sensu, to jednak tak nie jest. Szerokie ujmowanie "skutków", o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. zmuszałoby wielokrotnie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe do badania wszystkich kolejnych wydanych po decyzji będącej przedmiotem sprawy decyzji administracyjnych, a nawet czynności cywilnoprawnych z punktu widzenia ich skuteczności i prawidłowości, co jednocześnie pozbawiałoby stronę (w tym przypadku dotychczasowych właścicieli) zweryfikowania ich we właściwych dla tego celu postępowaniach administracyjnych czy postępowaniach cywilnych. Nie wolno bowiem pomijać, że pozostawienie wadliwej, bo obarczonej wadą nieważności decyzji w obrocie prawnym poprzez zastosowanie rozstrzygnięcia z art. 158 § 2 K.p.a. ostatecznie uniemożliwia rzeczywistą restytucję uprawnienia byłego właściciela i to nawet wówczas gdy te dalsze czynności były wadliwe (przykładowo decyzja o sprzedaży lokalu wydana zostałaby przez niewłaściwy organ lub z inną kwalifikowaną wadą materialnoprawną). I jakkolwiek Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę rozumie obawy skarżących kasacyjnie – aktualnych właścicieli lokali w budynku przejętym przez Państwo na podstawie unieważnionej decyzji - to jednak przyjęcie, że źródłem ich prawa własności (skutkiem) nie jest decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej ale decyzja o sprzedaży lokalu i zawarta na jej podstawie umowa cywilnoprawna powoduje, że zaistniała kolizja praw (nabywców lokali i byłych właścicieli) może być dalej badana ale wyłącznie na płaszczyźnie weryfikacji owej decyzji o sprzedaży lokalu i zawartej na jej podstawie umowy sprzedaży. Dopóki bowiem akty te nie zostaną wzruszone czy podważone we właściwych dla tego celu postępowaniach (administracyjnym - jeżeli chodzi o decyzje o sprzedaży lokali i cywilnym - jeżeli chodzi o skuteczność umowy), dopóty status własnościowy budynku nie ulegnie jakiejkolwiek zmianie. Wyjaśnić także należy, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu prawa własności czasowej nie przywraca poprzedniego stanu faktycznego. Decyzja stwierdzająca nieważność innej, wcześniej wydanej decyzji, jest decyzją kasacyjną, a w jej wyniku właściwy organ będzie musiał jeszcze raz przeprowadzić postępowanie administracyjne i wydać ponownie decyzję w sprawie. W tej nowej sprawie organy będą musiały uwzględnić i stan faktyczny i prawny z daty jej załatwiania. Mówiąc wprost, stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej wprawdzie niweczy skutek przeniesienia własności budynku na Państwo czyli ten skutek jaki wywołała (nie jest on bowiem nieodwracalny w rozumieniu 156 § 2 K.p.a.) co jednak nie jest równoznaczne z pozbawieniem skarżących kasacyjnie ich praw do nieruchomości. Ich prawo własności wykreowały bowiem inne zdarzenia prawne (decyzja o sprzedaży lokalu i zawarta na tej podstawie umowa). Skuteczność umów o sprzedaży lokali nie jest w tym postępowaniu ani podważana, ani badana. Nie jest też kwestionowane istnienie w obrocie prawnym decyzji o sprzedaży lokali skarżących kasacyjnie. Należy nadmienić, że próba ich wyeliminowania z obrotu w ewentualnych postępowaniach nieważnościowych także będzie musiała być poddana ocenie z punktu widzenia zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. i to również w kontekście jeszcze innej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. o sygnaturze OPK 4-7/98 w której wyrażono pogląd, że "zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa - art. 158 § 2 K.p.a.". Rozważania w tym zakresie wykraczają jednak poza przedmiot rozpoznawanej sprawy. Podsumowując, art. 156 § 1 K.p.a. stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji, a zatem decyzja dotknięta ciężkimi kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w przepisach tego artykułu jest obwarowana sankcją nieważności, co oznacza, że nie jest ona zdolna do wywołania skutków prawnych od samego początku wejścia decyzji do obrotu prawnego. Ten element konstrukcji nieważności decyzji jest zasadniczy. Art. 156 § 2 K.p.a. wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności przez przyjęcie przesłanki negatywnej jej zastosowania – przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnego skutku prawnego. Zastosowanie zatem ograniczenia stwierdzenia nieważności dotkniętej ciężką kwalifikowaną wadą materialnoprawną: rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego jest uzależnione od stwierdzenia bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z decyzją nieważną. Pośredni wpływ nie może być podstawą do wywodzenia wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego. Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, że w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 K.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Należy podzielić stanowisko przyjęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4-7/98, w której przyjęto, że "(...) stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością". Z tych też przyczyn stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące rozstrzygnięcia Ministra było prawidłowe, zaś zarzuty naruszenia: art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 K.p.a. (zarzut 2 i 3 pierwszej z ww. skargi kasacyjnej), art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 oraz 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP (zarzut 4 tejże kasacji) oraz art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 K.p.a. (zarzut przedstawiony w drugiej z ww. skarg kasacyjnych) – okazały się być niezasadne. Odnośnie natomiast zarzutu 1 pierwszej z ww. skarg kasacyjnych (art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 K.p.a.), stwierdzić trzeba, że w sytuacji ujawnienia kwalifikowanej wady prawnej w badanych decyzjach obu instancji, obowiązkiem organu nadzoru było wyeliminowanie z obrotu prawnego obu wadliwych decyzji, a nie kontynuowanie wadliwego postępowania na etapie postępowania odwoławczego. To czy w ramach postępowania nieważnościowego organ nadzoru wyeliminuje decyzje organów obu instancji czy tylko decyzje organu odwoławczego zależy w istocie od rodzaju wadliwości. Nie można wykluczyć, że kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 K.p.a. obarczona będzie tylko decyzja organu II instancji (np. z uwagi na niewłaściwość organu). Wówczas wyeliminowanie tej ostatniej spowoduje, że sprawa w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym powróci na etap postępowania odwoławczego. W sytuacji natomiast, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, decyzje organów obu instancji rażąco naruszały prawo organ nadzoru obligowany był do wyeliminowania ich obu. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia którejś z wniesionych skarg kasacyjnych, również z przyczyn branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o ich oddaleniu stosownie do przepisu art. 184 P.p.s.a