II SA/Kr 152/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "Z" S.A. w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "Z" S.A. w N. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 152/16 Uzasadnienie "Z" S.A. z w N. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o zatwierdzenie podziału nieruchomości położonych w miejscowości N. oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] stanowiących własność Skarbu Państwa. We wniosku wnioskodawca wskazał, że celem podziału w/w nieruchomości jest wydzielenie działek, które będą przedmiotem wskazania Starosty [...] na wyposażenie państwowej osoby prawnej tj. "Z" SA. Na zaproponowany podział nieruchomości Starosta [...] wyraził zgodę w piśmie z dnia 16.09.2015r. Za podstawę prawną wniosku skarżącej posłużył przepis z art, 95 ust.4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Postanowieniem z dnia 09.10.2015r Wójt Gminy [...] na podstawie art.97§1 pkt 4 k.p.a. orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego z wniosku "Z" SA z siedzibą w N. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonych w miejscowości N.. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, iż z uwagi na toczące się przed Starostą [...] postępowania o zwrot nieruchomości oraz konieczność ustalenia stron postępowania prowadzonego z wniosku Spółki w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...], konieczne i uzasadnione jest zawieszenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wójt Gminy [...] uznał bowiem, że wspomniane postępowania administracyjne stanowią zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1pkt 4 kpa albowiem od ich rozstrzygnięcia zależy ustalenie , czy postepowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości będzie dalej prowadzone. Ta okoliczność obligowała go więc do wydania postanowienia o zawieszeniu postepowania w niniejszej sprawie. "Z" zaskarżył to postanowienie zarzucając w zażaleniu po pierwsze naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo braku istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania, o których mowa w tym przepisie, bowiem w ocenie skarżącego toczące się postępowania przed Starostą [...] o zwrot nieruchomości nie stanowią bezwzględnej przeszkody dla wydania decyzji o podziale nieruchomości. Po drugie zarzucił naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez poczynienie przez organ ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym materiałem oraz naruszenie art. 6, 7, 11 i art. 12 k.p.a. Samorządowe kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 30 listopada 2015 r. działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Wójta w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zdaniem organu II instancji w związku ze śmiercią stron postępowań toczących się przed Starostą [...] o zwrot nieruchomości, zachodzi konieczność ustalenia ich spadkobierców, a to pozwoli z koli na ustalenie aktualnych stron niniejszego postępowania. Okoliczność ta stanowi podstawową przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Nie budzi bowiem wątpliwości, w ocenie organu, że strony postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej są również stronami niniejszego postępowania, dotyczącego podziału nieruchomości, gdyż ich roszczenie o zwrot dotyczy części nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Z akt sprawy wynika natomiast, że na dzień dzisiejszy nie zostali ustaleni spadkobiercy wszystkich stron postępowania o zwrot nieruchomości, o czym organ i instancji powziął wiadomość z prawomocnych postanowień Starosty [...] o zawieszeniu postępowań w sprawach [...], [...], [...] i [...]. W pozostałej zaś części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 i zasady jego stosowania oraz przywołał stanowisko prezentowane przez organ I instancji w przedmiocie jego zastosowania. Dodatkowo także przywołał treść art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami i wyjaśnił jego zastosowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła strona skarżącą "Z" SA zarzucając w niej: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji; b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku istnienia rzeczywistych przesłanek zawieszenia postepowania, o których mowa w tym przepisie; c) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez poczynienie przez organ I instancji ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym polegającym na przyjęciu, że przed Starostą [...] toczą się postępowania administracyjne o zwrot nieruchomości będących przedmiotem wniosku Spółki o zatwierdzenie podziału, podczas gdy przedmiotem postępowania o zwrot nie są §nieruchomości , jak również roszczeń Spółki o przeniesienie na jej rzecz nieruchomości przewidzianych w Statucie Spółki a nie będących przedmiotem zwrotu; d) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dla rozstrzygnięcia czy postępowanie o zwrot nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym niezapoznanie się z aktami spraw o zwrot nieruchomości oraz brak ustalenia jakie działki są przedmiotem tych postępowań; e) art. 30 ust. 5k.p.a. poprzez jego niezastosowanie , gdyż wobec uznania przez organ II instancji , że w związku ze śmiercią stron postępowania o podział nieruchomości istnieje konieczność ustalenia ich spadkobierców (którzy nie są jeszcze znani) to zachodzi ewentualna podstawa do udziału kuratora spadku celem ustalenia spadkobierców, a nie zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. f) art. 6, 7, 11 i 12 k.p.a poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, równości wobec prawa oraz zasady szybkości postepowania administracyjnego. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 95 ust.4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami poprzez jego błędna wykładnie i uznania, że podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 95 ust.4 jest możliwy dopiero po rozstrzygnięciu wniosku o zwrot nieruchomości, podczas gdy jest to stanowisko błędne bowiem decyzja o podziale nieruchomości nie orzeka o własności wydzielonych w wyniku podziału działek; b) art. 96 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że regulacja tego przepisu w zakresie zwrotu nieruchomości uniemożliwia przeprowadzenie odrębnego postepowania podziału nieruchomości w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., podczas gdy regulacja ta dotyczy wyłącznie wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trakcie postepowania prowadzonego na podstawie art. 136-142 u.g.n. Z uwagi na tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie SKO w [...] z dnia 30 listopada 2015 r, znak [...], które utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 9 października 2015 r. 2015 r., znak [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie podziału nieruchomości. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy stanęły na stanowisku, że zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt toczenia się postępowania o zwrot nieruchomości, której wniosek o podział dotyczy. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest nieprawidłowe. Na wstępie należy zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania. Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym, przy czym ów związek musi być bezpośredni. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania z tej przyczyny. Prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Wynika z tego, że w sytuacji, gdy dana okoliczność może zostać oceniona we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie - co należy do jego podstawowych obowiązków - nie może ona stanowić przyczyny zawieszenia postępowania. W rozpatrywanym przypadku, co już wskazano powyżej, sprawą administracyjną jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, zaś jako zagadnienie wstępne organy uznały wynik toczących się postępowań o zwrot nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Nie może zatem ujść uwadze, że przedmiot tych postępowań jest całkowicie odmienny. O ile bowiem przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości jest zbadanie spełnienia przesłanek określonych art. 136-137 u.g.n czyli przesłanek warunkujących dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli bądź ich spadkobierców, tak w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości jego przedmiotem jest zbadanie przesłanek określonych art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., a zatem czy projekt podziału (geodezyjnego wydzielenia) nieruchomości jest dopuszczalny z uwagi na jego zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku czy nie jest sprzeczny z innymi przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prejudycjalność nie wynika także z art. 96 ust. 1b u.g.n., co sugeruje, bo wprost tego nie stwierdza w uzasadnieniu, organ odwoławczy. Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1 (czyli nie wydaje jej wójt, burmistrz albo prezydenta miasta). Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Jest to przepis o charakterze szczególnym i nie podlega w związku z tym wykładni rozszerzającej. Należy bowiem interpretować go w ten sposób, że w sytuacji wydania ostatecznej decyzji o zwrocie nieruchomości wyłączone jest z kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanie osobnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Oznacza to zatem, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, co do której toczy się postępowanie o zwrot , może być wydana ale tylko do czasu wydania decyzji o zwrocie. Decyzja zatwierdzająca podział nie rozstrzyga bowiem o prawie własności nieruchomości, w przeciwieństwie do decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Sądu przyjęte przez organy administracyjne stanowisko, że przymiot strony postępowania o podział nieruchomości przysługuje także osobie ubiegającej się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Poza sporem jest także, że właśnie takie postępowania toczą się w stosunku do nieruchomości, których dotyczy wniosek o zatwierdzenie podziału. Z kolei nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organów jest zawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich jego stron. Niezbędnym jest więc jest w pierwszej kolejności ustalenie kręgu stron postępowania celem zapewnienia im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie analiza akt pozwala stwierdzić, że organ I instancji w ogóle nie poczynił żadnych ustaleń w tym przedmiocie. I ta okoliczność umknęła także uwadze organu odwoławczego. Tymczasem w pierwszej kolejności należało, skoro organ dysponował odpisami postanowień o zawieszeniu, zwrócić się do Starosty [...] o wskazanie danych i adresów poprzednich właścicieli bądź ich spadkobierców, ubiegających się o zwrot nieruchomości, czego nie uczynił i skutkiem tego tak naprawdę nie wiadomo do dnia dzisiejszego kto jest stroną niniejszego postępowania, poza wnioskodawcą i aktualnym właścicielem nieruchomości - Starostą [...]. Wypada w tym miejscu wskazać, podzielając w całości zarzuty i argumentacje skargi w tym przedmiocie, że w sytuacji, gdy organ administracyjny ujawni dopiero w toku postępowania administracyjnego, że niektóre osoby nie zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu, wówczas ma on dwie możliwości: albo zawiadamia o toczącym się postępowaniu osoby, które dotychczas nie brały w nim udziału i w razie potrzeby ponawia wobec tych osób pewne czynności, albo w razie braku ustalenia takich osób zwraca się do właściwego sądu o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej (ale żyjącej - art. 34 k.p.a.) bądź w przypadku ujawnienia faktu śmierci - wzywa spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu (art. 97 § 1 pkt 1 in fine k.p.a.). Gdyby takie wezwanie nie było możliwe, wówczas organ zawiesza postępowanie administracyjne do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej osobie lub w sprawach dotyczących spadków nie objętych, korzysta z możliwości wynikających z art. 30 § 5 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne wezmą więc pod uwagę wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu. Dostrzeżone uchybienia w zakresie stosowania przepisów postępowania legły u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień, o czym Sąd orzekł biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.