II SAB/Łd 36/16

Dnia 15 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS Pismem z dnia 23 listopada 2015 r. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę, którą zatytułował "skarga na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] w sprawie odmowy dostępu do informacji publicznej". Na wezwanie Sądu strona sprecyzowała, iż przedmiotem skargi jest "bezczynność Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie udostępnienia danych publicznych w sprawach: [...], [...] oraz [...]". Skarżący zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów: - art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) zwanej dalej u.d.i.p. wskutek przyjęcia, iż żądanie skarżącego doręczenia mu zanonimizowanych kserokopii dokumentów w sprawach [...], [...], [...] - nie ma charakteru informacji publicznej i że skarżący nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego; - art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wskutek ograniczenia skarżącemu dostępu do zanonimizowanych kserokopii dokumentów w sprawach [...], [...],[...], mimo braku konieczności ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. - art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia, iż załatwienie sprawy przez organ l instancji nastąpiło w niewłaściwej formie administracyjnoprawnej tj. w drodze udostępnienia zanonimizowanych kserokopii dokumentów w sprawie [...], zamiast w sprawach: [...],[...] i [...], o które wnioskował. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, iż z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpiła 9 lipca 2015 r, a organ celowo zwlekał i ostatecznie doręczył dokumenty w sprawie [...], w której skarżący nie wnioskował. W przesłanej dokumentacji nie było żadnych dokumentów dotyczących decyzji podjętych w sprawach, o które skarżący wnioskował, tj.: [...],[...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek istnieje wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskodawca nie posiada żądanej informacji publicznej. Organ podał, iż wnioskodawca otrzymał żądane dokumenty, a więc skorzystał z prawa dostępu do informacji publicznej. Nie naruszono również art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Sprawa została załatwiona pismem z dnia [...] poprzez udostępnienie żądanych dokumentów (zanonimizowanych). Organ zaakcentował, że w uzupełnionym wniosku z dnia 23 lipca 2015 r. S. S. wystąpił o dokumenty z decyzji [...],[...] oraz [...] i takie dokumenty otrzymał przy piśmie z dnia [...]. Dodatkowo na wezwanie Sądu organ wyjaśnił, iż w rejestrze inspektoratu na rok 2012 nie występuje nr sprawy [...]. W pismach organu pojawił się błąd pisarski: zamiast nr [...] powinno być [...]. Ten ostatni nr sprawy dotyczy postępowania administracyjnego w przedmiocie budynku mieszkalnego na działce M. G. w S., gmina G. Organ podsumował, iż informacja publiczna objęta wnioskiem skarżącego została mu udostępniona przy piśmie z dnia [...], a więc organ nie popadł w bezczynność. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 9 lipca 2015 r. S. S. wystąpił do organu o udostępnienie odpisów dokumentów w sprawach, [...],[...], na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie pismem z dnia 23 lipca 2015 r. skarżący doprecyzował, iż wnosi o udostępnienie: wszystkich dokumentów potwierdzających wykonanie przez M. G. obowiązków wynikających z decyzji [...],[...] i [...]; w tym protokołów z przeprowadzonych kontroli, które odbyły się w dniach [...],[...] i [...]. Przy piśmie z dnia [...] zostały udostępnione skarżącemu zanonimizowane dokumenty potwierdzające wykonanie przez M. G. obowiązków w sprawach: [...] - protokół z dnia [...] i [...],[...] - protokół z dnia [...],[...]- decyzja z dnia [...]. Pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. skarżący zwrócił się ponownie do PINB w S. o udostępnienie kompletu dokumentów, gdyż w otrzymanej dokumentacji brakuje dokumentów potwierdzających wykonanie przez M. G. obowiązków wynikających z decyzji [...],[...] i [...] tj. związanych z samowolą budowlaną polegającą na wykonaniu budynku mieszkalnego oraz szamba. Ponadto wniósł o doręczenie odpisów powyższych decyzji, dokumentów z przebiegu kontroli ich wykonania oraz wszelkich rozstrzygnięć organu podjętych w zakresie zgłaszanych nieprawidłowości mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a także wszelkich odwołań wnoszonych przez strony postępowania. W odpowiedzi na powyższe wyjaśniono, że skarżący otrzymał zanonimizowane dokumenty, o które występował pismami z dnia 9 lipca 2015 r. i z dnia 23 lipca 2015 r. Przekazane dokumenty (protokoły i decyzja) potwierdzają wykonanie przez M. G. nałożonych obowiązków i kończą postępowania administracyjne w przedmiotowych sprawach. Jednocześnie poinformowano, że składane odwołania stron postępowania przekazywane są z aktami sprawy do organu II instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Wnioskiem z dnia 12 października 2015 r. S. S. wystąpił po raz kolejny na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie kompletu dokumentów w sprawach: [...],[...] i [...]. Na powyższy wniosek PINB w S. udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...]. Organ stwierdził, że skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa i otrzymał żądane dokumenty, które zostały przesłane przy piśmie z dnia [...]. W załączonych aktach administracyjnych znajduje się też wcześniejsza korespondencja skarżącego z organem, począwszy od pisma z dnia 6 marca 2015 r., w którym S. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji odnośnie aktualnego stanu realizacji decyzji [...] i [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] organ poinformował wnioskodawcę, że decyzja nr [...] z dnia [...] została wykonana, a ponadto zrealizowano obowiązek rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe (sprawa [...]), ponadto organ wskazał, że kontrole sprawdzające odbyły się w dniach [...],[...] i [...]. Kolejnym pismem z dnia 11 maja 2015r. S. S. wystąpił do organu nadzoru budowlanego w S. z zapytaniem, czy M. G. rozebrał budynek mieszkalny, po której kontroli wykonał obowiązek nałożony decyzją. W odpowiedzi z dnia 18 maja 2015 r. wyjaśniono, że inwestorowi nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - części rozbudowanej budynku mieszkalnego o część gospodarczą pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym, na budynek gospodarczy zgodnie z uzyskaną decyzją wydaną przez Starostę [...]. Na budynek ten nie było wydanej decyzji o rozbiórce. Wykonanie nałożonego obowiązku stwierdzono podczas drugiej kontroli. Pismem z dnia 28 maja 2015 r. skarżący zwrócił się do PINB w S. o udostępnienie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego obiektu. Organ jednak poinformował, że skarżący nie był i nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. i nie będzie otrzymywał rozstrzygnięć jakie zapadały w sprawie. Akta sprawy wskazują, iż kolejnym pismem w sprawie był wniosek z 9 lipca 2015 r., objęty skargą na bezczynność w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądu obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Co istotne, w przypadku skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, strona nie ma obowiązku wyczerpywania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., I OSK 2093/13, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (vide: Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 76). Dla stwierdzenia, że w konkretnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był w świetle przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W świetle powyższych uwag zasadny wydaje się wniosek, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności metrialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, milcząc wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Tytułem uwag ogólnych należy podnieść, iż pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 ustawy, ustawodawca określił w sposób przykładowy te sfery działalności, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Są to w szczególności informacje o: polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4), a także majątku publicznym (pkt 5). Informacją publiczną jest wobec tego każda informacja dotycząca szeroko rozumianej działalności publicznej, w tym organów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz o majątku publicznym, w tym o udzielanej ze środków tego majątku pomocy publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W piśmiennictwie przedmiotu podobnie jak i w judykaturze sądów administracyjnych pojęcie informacji publicznej rozumiane jest szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Z treści art. 1 ustawy, jak i art. 61 Konstytucji wynika, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego też uwzględniając konstrukcje art. 1 należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie. Podkreśla to szczególnie Naczelny Sąd Administracyjny uznając, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą należy, respektując zasadę powszechnego dostępu, interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji ( por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 44/13 – Lex nr 1745919). Tak, więc podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, interpretując zapisy ustawowe powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona. W niniejszej sprawie zasady wynikające z przytoczonych regulacji prawnych zostały przez organ zrealizowane. S. S. zaskarżył bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej żądaniem z dnia 9 lipca 2015 r. We wniosku z 9 lipca 2015 r., sprecyzowanym 23 lipca 2015 r. skarżący domagał się udostępnienia dokumentów potwierdzających wykonanie przez M. G. obowiązków wynikających z decyzji [...],[...]. Organ uwzględniając to żądanie przekazał wnioskodawcy ze sprawy [...], dotyczącej budynku mieszkalnego, protokół z dnia [...], z którego wynika, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] nie został wykonany oraz następnie protokół sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją z dnia [...], potwierdzający jego wykonanie. Ze sprawy [...], dotyczącej zbiornika na nieczystości, udostępniono protokół z dnia [...], stwierdzający wykonanie obowiązku rozbiórki bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Przekazano również S. S. kopię decyzji [...] z dnia [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku kurnika. Dane te wynikają z akt sprawy i nie są kwestionowane przez stronę. W toku postępowania przed sądem, organ wyjaśnił, iż w rejestrach inspektoratu na rok 2012 nie występuje sprawa nr [...]. W pismach, gdzie organ powoływał się na sprawę [...], powinno być [...]. Uwzględniając błąd organu w podanej sygnaturze sprawy, uznać należy, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. udostępnił stronie żądane informacje zgodnie z wnioskiem, tak w zakresie zbiornika na nieczystości, objętego sprawą [...], jak i sprawy oznaczonej nr [...] dotyczącej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego o część gospodarczą. Odnośnie żądania udostępnienia dokumentów potwierdzających wykonanie przez M. G. obowiązków wynikających z decyzji [...], organ udostępnił kserokopię decyzji w sprawie [...] dotyczącej kurnika. Co prawda, skarżący przeczy, by domagał się dokumentów dotyczących kurnika, twierdząc jednocześnie że organ nie dostarczył mu wszystkich żądanych dokumentów. Jednak z treści wniosku datowanego na dzień 9 lipca 2015 r., sprecyzowanego pismem z dnia 23 lipca 2015 r., nie wynika, by organ zaniechał realizacji żądań strony, w jakimkolwiek zakresie. Skarżący objął skargą na bezczynność żądanie zawarte we wniosku z dnia 9 lipca 2015, sprecyzowanym dnia 23 lipca 2015 r. Sąd związany jest więc zakresem zaskarżenia, który wyznacza przedmiot sprawy, poza granice której nie może wychodzić, w myśl art. 134 p.p.s.a. Stwierdzając, iż informacja publiczna objęta żądaniem strony została udostępniona w pełnym zakresie, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Lp/