VIII SAB/Wa 201/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi L. P. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w [...] w przedmiocie doręczenia decyzji administracyjnej 1) stwierdza, że Dyrektor Izby Celnej w [...] dopuścił się bezczynności w zakresie doręczenia decyzji administracyjnej; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Dyrektora Izby Celnej w [...] do doręczenia decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...], w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; 4) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz skarżącego L. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Izby Celnej w [...] (dalej Dyrektor IC lub organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania L. P. (dalej skarżący, Strona, Podatnik) od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] (dalej organ I instancji), decyzją z [...]lutego 2014 r. nr [...]uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o zobowiązaniu skarżącego w podatku akcyzowym z tytułu wewnątrzwspólnotowego nabycia samochodu osobowego. Przedmiotowa decyzja, jak wynika z duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru została przesłana skarżącemu na adres ul. [...],[...]i doręczona osobie kwitującej ww. przesyłkę, tj. Pani A. K. w dniu 27 lutego 2014 r. (k. 39 akt podatkowych). Pismem z 11 lipca 2014 r. skarżący poinformował Dyrektora IC, że 7 lipca 2014 r. odebrał upomnienie nr [...] dotyczące nieuiszczonej kwoty zobowiązania z tytułu podatku akcyzowego, wynikającej z decyzji Dyrektora IC z [...]lutego 2014 r., nr [...], której skarżący nie otrzymał. Zażądał doręczenia mu decyzji Dyrektora Izby Celnej. W odpowiedzi na ww. pismo, organ odwoławczy pismem z 20 sierpnia 2014 r. (doręczonym 8 września 2014 r.) poinformował Podatnika, że w aktach sprawy znajduje się duplikat potwierdzenia odbioru przedmiotowej decyzji Dyrektora IC. Odbiór przesyłki pokwitowała osoba uprawniona, tj. Pani A. K. w dniu 27 lutego 2014 r. Ww. decyzja stała się ostateczna. Jednocześnie organ poinformował skarżącego o treści art. 178 O.p. W piśmie z 11 września 2014 r. skarżący oświadczył, że Pani A. K. nie została w żaden sposób przez niego upoważniona do odbioru ww. decyzji Dyrektora IC. Skarżący nie zna tej osoby. Powtórzył, że decyzji nadal nie otrzymał. W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Dyrektor IC zwrócił się do właściwego Urzędu Pocztowego w celu wyjaśnienia okoliczności związanych z doręczeniem przedmiotowej korespondencji. Ustalił, że przesyłka zawierająca decyzję organu odwoławczego, skierowana do Pana L. P. ([...]), ul. [...],[...] została doręczona 27 lutego 2014 r. Jej odbiór pokwitowała Pani A. K.. Z ustaleń wynikało także, że pod wskazanym adresem znajduje się Dom Studenta oraz Hotel, Pani A. K. jest recepcjonistką, która jest upoważniona do odbioru korespondencji. Ww. oświadczyła, że przesyłkę przekazała adresatowi. Na tej podstawie Dyrektor IC uznał, że doręczył skarżącemu decyzję własną z [...] lutego 2014 r. na adres wskazany przez niego w odwołaniu. Odbioru przesyłki dokonała osoba uprawniona. Decyzja weszła zatem do obrotu prawnego z dniem [...] lutego 2014 r. Powołał się przy tym na pogląd prawny zaprezentowany w wyroku WSA w Krakowie z 23 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 106/05. O powyższych okolicznościach organ odwoławczy poinformował skarżącego pismem z 8 grudnia 2014 r. (doręczonym 23 grudnia 2014 r.). W odpowiedzi na to Skarżący oświadczył, że nadal nie jest posiadaniu ww. decyzji. Doręczenie bowiem nie nastąpiło. Wyjaśnił, że w pomieszczeniu hotelu asystenckiego ([...]), jak wiele innych firm wynajmuje pomieszczenie do prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z treścią podpisanej umowy najmu, wszelkie przesyłki urzędowe (polecone i inne) skarżący odbiera osobiście. W przypadku jego nieobecności, doręczyciel pozostawia tzw. awizo w recepcji. Skarżący załączył również pismo Pani A. K., która odwołała swoje uprzednie oświadczenie i wyjaśniła, że "została zmanipulowana przez doręczyciela". Ww. nie posiada upoważnienia do odbioru przesyłek kierowanych do skarżącego, nie ma wiedzy co stało się z przedmiotową korespondencją. Ponownie wystąpił z żądaniem jej doręczenia i poinformował o wystąpieniu do Sądu. Kolejnym pismem z 27 lutego 2015 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora IC o prawidłowe doręczenie decyzji z [...].02.2014 r. Organ w kolejnym piśmie z 20 kwietnia 2015 r. odmówił doręczenia. Pismem wysłanym pocztą 20 maja 2015 r. za pośrednictwem Dyrektora IC skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie "na bezprawne działania Izby Celnej w [...], która nie wysyłając do niego decyzji z uzasadnieniem uniemożliwiła odwołanie się od decyzji. W odpowiedzi na to Dyrektor IC pismem z 8 czerwca 2015 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania poprzez wskazanie trybu postępowania, to jest czy skargę należy traktować jako skargę na postanowienie Dyrektora IC z [...] października 2013 r. w sprawie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej czy też skargę na decyzje Dyrektora IC z [...] lutego 2014 r. w sprawie określenia prawidłowej wysokości zobowiązania podatkowego. Pan L. P. pismem z 21 sierpnia 2015 r. udzielił odpowiedzi, w której stwierdził, że w dalszym ciągu nie zna treści decyzji z [...] lutego 2014 r., a co do postanowienia o sprostowaniu omyłki, zgadza się z decyzją WSA. Należy w tym miejscu wspomnieć, że postanowieniem z 17 lipca 2015 r w sprawie VIII SA/Wa 522/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzuciła skargę L. P. skierowaną pismem z 18 czerwca 2015 r. potraktowaną jako skargę na postanowienie Dyrektora IC z [...] października 2013 r w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki. Dyrektor IC pismem z 18 września 2015 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie trybu postępowania, to jest czy pismo z 21 sierpnia 2015 r. należy traktować jako skargę na działalność organu złożona w trybie art. 237 K.p.a. oraz poprzez precyzyjne wskazanie zaskarżonej decyzji, innego aktu lub czynności ewentualnie jakiej bezczynności lub przewlekłości postępowanie dotyczy. W odpowiedzi na to skarżący pismem z 24 września 2015 r. wyjaśnił, że precyzyjnie wskazał w pismach z 25 maja 2015 r., 21 sierpnia 2015 r. oraz 24 września 2015 r., że chodzi mu o niedoręczenie decyzji nr [...]. Wtedy dopiero skarga została przesłana do tut. Sądu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "działanie Dyrektora Izby Celnej" skarżący zarzucił, że mimo niedoręczenia mu decyzji organu odwoławczego z [...] lutego 2014 r. w sprawie podatku akcyzowego, wezwano go do zapłaty tego podatku oraz bezprawnie z tego tytułu "zabrano" mu z konta [...]zł. Odpowiadając na skargę, Dyrektor IC wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zdaniem organu odwoławczego, skarga nie przysługuje, gdyż "doręczenie decyzji" stanowi czynność materialno – techniczną i zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w istocie skarga do Sądu dotyczy tego, że Dyrektor Izby Skarbowej w [...] nie doręczył skarżącemu swojej decyzji. Skarżący konsekwentnie domagał się doręczenia tej decyzji w kilku pismach, poczynając od pisma z 11 lipca 2014 r. w której wskazał precyzyjnie numer decyzji i datę jej wydania. Ponawiał swoje żądania w odpowiedzi na kolejne odmowy. W tej sytuacji należało jego skargę potraktować jako skargę na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w [...] w postępowaniu podatkowym (odwoławczym), o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji, którym jest organ podatkowy, tak jak przy sprawowaniu kontroli samych aktów tych organów, tj. decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak wynika z ogólnego przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). W związku z tym rozróżnić należy podstawy badania zgodności z prawem w sytuacji wydania przez organ podatkowy aktu administracyjnego szeroko rozumianego, a wymienionego w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., w stosunku do przypadku skargi na bezczynność tych organów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W pierwszym przypadku sąd uchyla lub stwierdza nieważność (decyzji lub postanowienia), gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. Natomiast w drugim przypadku, sąd uwzględnia skargę na bezczynność organu tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie taka bezczynność wystąpiła. Tym samym zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. Przepisy nie określają na czym polega stan "bezczynności". Sąd orzekający w składzie w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w literaturze, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończy go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2005, str. 86). Należy przy tym zauważyć, że w sprawie skargi na bezczynność organu przedmiotem zaskarżenia jest stosunek prawny istniejący między organem, a skarżącym, który żąda realizacji określonego uprawnienia polegającego na wydaniu aktu, np. decyzji lub dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy przez sąd istotne jest to, czy na dzień orzekania występuje stan bezczynności. Tak więc, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe, dlatego sąd jest zobowiązany do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA (7) z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, publikowany na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika z tego, że sprawy ze skargi na działanie organów administracji i ze skargi na zaniechanie (bezczynność) tych organów różnią się od siebie nie tylko przedmiotem zaskarżenia, ale też zakresem badania naruszenia prawa. Zakresy te są rozłączne. Czyli nie pokrywają się ze sobą. Biorąc to wszystko pod uwagę stwierdzić należy, że rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji sąd jedynie kontroluje, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania poprzez np. wydanie decyzji, czy też nie. Analizując okoliczności faktyczne sprawy Sąd uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność organu odwoławczego. Do dnia dzisiejszego organ ten nie sprostał bowiem żądaniu skarżącego (ponawianego konsekwentnie trzykrotnie w kierowanych do organu w toku postępowania podatkowego pismach), tj. nie doręczył decyzji własnej z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Pozostaje zatem w bezczynności. W tym miejscu dla porządku wskazać należy, że przepisy ustawy z 1997 r. - Ordynacja podatkowa o doręczeniach, podobnie jak przepisy w innych ustawach procesowych, mają charakter gwarancyjny. Oznacza to, że organ podatkowy ma obowiązek przestrzegać ich z urzędu, a strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organu podatkowego lub podmiotu dokonującego doręczeń, np. operatora pocztowego. W przypadku błędnego doręczenia czynność ta jest bezskuteczna, tylko doręczenie dokonane zgodnie z przepisami prawa powoduje bowiem skuteczność czynności podejmowanych przez organ podatkowy. Jak zostało podniesione powyższej w sprawach na bezczynność organów administracji Sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania poprzez np. wydanie decyzji, czy też nie lub też dokonał czynności z zakresu administracji publicznej (w realiach niniejszej - doręczenia decyzji organu odwoławczego z [...] lutego 2014 r.). Przedmiotem kontroli Sądu jest zatem sam fakt niedokonania czynności doręczenia, jako najistotniejszej części postępowania (tu – postępowania odwoławczego) co jest równoznaczne z bezczynnością organu w tym zakresie. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można bowiem przyjąć, że organ odwoławczy dokonał czynności doręczenia Stronie decyzji własnej z [...] lutego 2014 r. Na uwagę zasługuje bowiem fakt, że z ustaleń tego organu wynika, że pod adresem na jaki skierowano przesyłkę zawierającą sporną decyzję organu odwoławczego (zgodnym z adresem wskazanym przez skarżącego) znajduje się dom akademicki i hotel, w którym skarżący wynajmuje powierzchnię na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Zgodnie z podpisaną umową wszelkie przesyłki polecone odbiera osobiście lub doręczyciel pozostawia tzw. awizo na recepcji. Zgodnie z art. 145 § 1 O.p. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 145 § 2 Ordynacji podatkowej). W świetle brzmienia art. 148 § 1 O.p. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Zgodnie art. 148 § 2 pisma mogą być również doręczane: w siedzibie organu podatkowego; w miejscu pracy adresata - osobie upoważnionej przez pracodawcę do odbioru korespondencji. W myśl art. 149 O.p. w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pisma doręcza się za pokwitowaniem pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zawiadomienie o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata lub w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Na podstawie art. 150 § 1 O.p. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub art. 149: 1) poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę; 2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika organu podatkowego lub przez inną upoważnioną osobę. Powołane przepisy przewidują trzy sposoby doręczania pism w postępowaniu podatkowym. Pierwszym z nich jest doręczenie właściwe, uregulowane w art. 145 O.p., kiedy pisma doręcza się stronie, jej przedstawicielowi lub ustanowionemu pełnomocnikowi (art. 145 § 1 i § 2 O.p.) za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez upoważnione osoby (art. 144). W przypadku doręczania pism osobom fizycznym, przez które należy rozumieć zarówno stronę postępowania podatkowego, jak też jej przedstawiciela lub ustanowionego pełnomocnika, w pierwszej kolejności dokonuje się go bądź to bezpośrednio w stosunku do adresata pisma, bez korzystania z pośrednictwa innych osób, poprzez doręczenie w jego mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 148 § 1 O.p.), w siedzibie organu podatkowego (art. 148 § 2 pkt 1 O.p.) lub w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 148 i 3). bądź też w drodze doręczenia pośredniego w miejscu pracy adresata, ale osobie upoważnionej przez pracodawcę do odbioru korespondencji (art. 148 § 2 pkt 2). Drugim sposobem jest doręczenie zastępcze opisane w art. 149 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie odbioru przesyłki przez portierkę), w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pisma doręcza się za pokwitowaniem pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zawiadomienie o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata lub w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że organ odwoławczy doręczył skarżącemu decyzję własną z [...]lutego 2014 r. skoro Pani A. K., recepcjonistka w domu akademickim, w którym skarżący wynajmował powierzchnię do celów prowadzonej działalności gospodarczej nie należała do kręgu osób wymienionych w przepisach art. 149 O.p. Hotel przy ul. [...] nie był też miejscem zamieszkania skarżącego, a portierka nie była jego domownikiem, ani pełnomocnikiem. Wobec nieobecności skarżącego lub osoby upoważnionej przez niego do odbioru korespondencji istniała możliwość doręczenia zastępczego na podstawie art. 150 O.p., z której jednak nie skorzystano. Przyjąć tym samym należy, że doręczenie nie nastąpiło, o co skarżący konsekwentnie występował w swoich pismach kierowanych do organu. Organ nie sprostał ww. żądaniu, zatem pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu, bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, gdyż wynika z błędnego zrozumienia przez organ, czy też dokonania przez niego błędnej interpretacji treści wniosku skarżącego i nie typowej sytuacji umiejscowienia siedziby przedsiębiorstwa w domu akademickim. W związku z tym, Sąd nie dopatrzył się również wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Izby Celnej w [...] obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną w sprawie niniejszej przez Sąd oraz dokonać czynności doręczenia skarżącemu decyzji własnej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Mając na względzie powyższe Sąd, działając na podstawie przepisów art. 149 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzekł zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaliczając do nich kwotę uiszczonego wpisu od skargi (jak w pkt 3 niniejszego wyroku). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż zaistniały ku temu podstawy wynikające z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., a przeprowadzanie rozprawy wobec jednoznaczności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego było zbędne.