II GSK 5256/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B Spółki z o.o. w W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1360/15 w sprawie ze skargi B Spółki z o.o. w W na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [..] sierpnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B Spółki z o.o. w W na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie lub Sąd I instancji) oddalił skargę B Sp. z o.o. w W (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej (dalej: Dyrektor) z dnia [..] sierpnia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 30 lipca 2014 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Lublinie przeprowadzili kontrolę w lokalu [..] w Lublinie, w trakcie której ustalono, że skarżąca urządza tam gry na automacie w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, dalej: u.g.h). Decyzją z dnia [..] maja 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Lublinie na wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję. Stwierdził, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automacie – poza kasynem gry, a zatem istota sporu sprowadzała się do oceny legalności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 612 z późn. zm., dalej jako "ustawa" lub "u.g.h."). Uznał, że przepisy wskazanej ustawy w okolicznościach faktycznych tej sprawy zostały przez organ zastosowane prawidłowo. Jednocześnie postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi, a w szczególności według reguł przewidzianych przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.), gdyż wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, a ustalenia faktyczne dokonane zostały niewadliwie. Za prawidłowe uznał, w szczególności kluczowe dla wyniku sprawy ustalenie, że automat [..] znajdujący się w lokalu w Lublinie umożliwiał uzyskiwanie wygranych pieniężnych, co znajduje potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach. W sprawie niniejszej nie było sporne to, że skarżąca nie legitymowała się którymkolwiek z dokumentów legalizujących jej działania (art. 6 i 7 u.g.h.), a jednocześnie nie wykazała, że przed udostępnieniem urządzenia grającym zadośćuczyniła obowiązkowi jego rejestracji stosownie do art. 23a u.g.h. Nie ulega też wątpliwości, że skontrolowany automat był automatem do gier w rozumieniu nowej ustawy o grach hazardowych. Sąd I instancji podał, że art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34. W konsekwencji stwierdził, że projekt ustawy o grach hazardowych powinien zostać notyfikowany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy. Jest poza sporem, że ustawa o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 14 ust. 1, nie został notyfikowany Komisji Europejskiej przed uchwaleniem ustawy w 2009 r. Oceniając skutki braku notyfikacji art. 14 ust. 1 u.g.h., Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w okolicznościach tej sprawy brak notyfikacji nie powoduje odmowy zastosowania przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. WSA w Lublinie uznał, że w sprawie tej nie zaistniały jakichkolwiek podstawy do odmowy zastosowania w stosunku do skarżącej przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 u.g.h., co oznacza, że wymierzenie jej kary w wysokości określonej przepisem art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. było uzasadnione. Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi co do istoty na mocy art. 188 p.p.s.a. i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie: I. Prawa materialnego: 1) art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34, wyrażającą się mylnym założeniem, że kara pieniężna z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. mogła być zastosowana względem skarżącej, podczas gdy przepisy ten wskutek zaniechania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku notyfikacji projektu u.g.h. Komisji Europejskiej, jako nienotyfikowana "regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym nie mogą być prawną podstawą nałożenia na skarżącej ujemnej sankcji finansowej; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z przepisów dyrektywy 98/34/WE w świetle wykładni TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., co przesądza o niezasadności wymierzonej kary pieniężnej; 2) art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 23a u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. poprzez błędną wykładnię rzeczonych przepisów, jak również niewłaściwe ich zastosowanie wskutek a) braku stwierdzenia "technicznego charakteru" art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz wynikającej z tego niemożności zastosowania jako sprzężonej normy sankcjonującej art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.; b) nieprawidłowego uznania, że pomiędzy art. 14 ust. 1 u.g.h., a art. 6 ust. 1 u.g.h. oraz art. 23a i n. u.g.h. nie zachodzi związek wskazujący na "techniczny charakter" tychże norm, uniemożliwiający zastosowanie normy sankcjonującej z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. jako urzeczywistniającej nienotyfikowany zakaz z art. 14 ust. 1 u.g.h., podczas gdy przepis z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. jako norma sankcjonująca nakaz posiadania koncesji (możliwej do uzyskania wyłącznie na kasyno gry) oraz obowiązek zarejestrowania automatu do gier (procedury możliwej do zainicjowania i dopełnienia wyłącznie przez podmiot posiadający koncesję, udzielanej wyłącznie na kasyno gry) nieuchronnie prowadzi do urzeczywistnienia nienotyfikowanego art. 14 ust. 1 u.g.h. jako jego podstawowej, zasadniczej normy sprzężonej sankcjonowanej, co wyklucza zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. i nałożenie na skarżącą karę pieniężną na podstawie ust. 2 pkt 1 tego przepisu, w konsekwencji braku notyfikacji projektu u.g.h. Komisji Europejskiej, co czyni niezasadnym wymierzenie kary pieniężnej w niniejszym postępowaniu, zgodnie z wiążącą wykładnią Trybunału Sprawiedliwości UE dokonaną wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213, C-214 i C-217/11 (FORTUNA i inni) oraz wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 (Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej). II Przepisów postępowania: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. i z art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.g.h. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do uchylenia decyzji i uwzględnienia skargi, gdyż art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jako norma sankcjonująca wespół z sankcjonowanym nim art. 14 ust. 1 u.g.h. stanowi "regulację techniczną", co powoduje, że zgodnie z koncepcją norm sprzężonych, w braku możliwości zastosowania norm sankcjonowanych niemożliwe jest również zastosowanie norm sankcjonujących, co wyklucza w stanie faktycznym sprawy wymierzenie skarżącej jakiejkolwiek kary pieniężnej z art. 89 u.g.h.; W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć, na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd I instancji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że kontrola stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wtedy, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione przez Spółkę zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W tym zakresie spółka podnosi naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w związku z art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 11 oraz ust. 2 pkt 2 u.g.h. Nietrafność tak sformułowanych zarzutów ma przede wszystkim formalny charakter. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym. Jej skuteczność zależy od spełnienia prawem określonych warunków, przy czym ich spełnienie ciąży na stronie. Sąd II instancji nie może w tym zakresie działać z urzędu, bo postępowanie kasacyjne jest w pełni dyspozytywne, a to oznacza, że NSA może rozpoznać tylko te zarzuty, które zostały poprawnie postawione. Wprawdzie formalizm skargi kasacyjnej nie ma absolutnego charakteru, co wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, to jednak niektóre braki formalne są niekonwalidowalne, jeżeli nie zostały spełnione w chwili złożenia tej skargi. Zatem zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna musi wskazywać podstawy kasacyjne oraz zawierać ich uzasadnienie. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tego warunku, gdyż jej uzasadnienie w ogóle nie odnosi się do naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach procesowych. Sąd II instancji podkreśla, że w przypadku zarzutów stawianych w warunkach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona w uzasadnieniu skargi musi nie tylko wskazać na czym polega naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, ale musi wykazać także jaki jest wpływ tego naruszenia na rozstrzygniecie, bo podstawą uchylenia wyroku mogą być tylko naruszenia przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna spółki w ogóle tego aspektu nie podnosi, bowiem trudno za taki byłoby uznać ogólne stwierdzenie o popełnionych w postępowaniu uchybieniach. Poza tym nawet gdyby przyjąć, że spółka trafnie wskazuje uchybienia, czego zrobić nie można, to i tak zarzut procesowy byłby wadliwy, bo wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – chociaż nie wyjaśnia istoty naruszenia – w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a przecież treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) nie może być wiązana z naruszeniami przepisów postępowania. W zakresie zarzutów materialnych NSA stwierdza, że są one również nietrafne. Zasadniczo z tych samych powodów co zarzuty procesowe, a więc z tego względu, że nie zostały uzasadnione. Sąd II instancji zauważa, że uzasadnienie zarzutu kasacyjnego ma odnosić się do stawianych przez stronę naruszeń. Nie może to być ogólna dywagacja na temat przepisów, ale konkretne wykazanie w jakim zakresie Sąd I instancji naruszył prawo dokonując błędnej wykładni przepisów albo wadliwie je stosując. Analiza treści uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spółka w tym uzasadnieniu zawarła kilka ogólnych uwag na temat notyfikacji przepisów u.g.h. i wypowiedzi TSUE w tej materii, ale nie wykazała na czym polega błąd wykładni, lub niewłaściwe zastosowanie przepisów stanowiących podstawę prawną wyrokowania. Taka wada skargi kasacyjnej musi prowadzić do jej oddalenia, bo Sąd II instancji nie może sam wyznaczać kierunków i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku. Jedyny problem, który mógłby zostać potraktowany jako prawidłowy zarzut kasacyjny i to tylko w oparciu o uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., odnosi się do związku treści art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. z treścią art. 14 ust. 1 u.g.h. Jednak ta kwestia jest w orzecznictwie przesądzona, co wprost wynika z treści uchwały NSA z dnia 16 maja 2016 r., II GPS 1/16, CBOiS, zgodnie z którą dla stosowania przepisów o nałożenie kary, a więc art. 89 ust. 1 i ust. 2 u.g.k. kwestia notyfikacji nie ma znaczenia prawnego. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA orzekł o częściowym zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i zasądził na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 2000 zł, uwzględniając to, że zarówno w tej sprawie, jak i w pozostałych sprawach skarżącej kasacyjnie rozpoznanych w dniu 3 lipca 2018 r., wobec podobnych skarg kasacyjnych, stanowisko pełnomocnika organu opierało się na tożsamej argumentacji prawnej, co spowodowało jego mniejszy nakład pracy.