II SA/Wa 1791/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy – oddala skargę – Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 i art. 115 ust. 1 i 4 w zw. z art. 114 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 10 pkt 3 oraz art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn. zm.), § 15 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 670), w dniu [...] maja 2015 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym zwolnił P. S. z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] czerwca 2015 r. i przeniósł do rezerwy wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Organ w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że w dniu [...] września 2014 r., bezpośredni przełożony żołnierza sporządził jego opinię służbową z ocena dostateczną. Z opinia tą żołnierz został zapoznany w dniu [...] września 2014 r. i nie odwołał się od niej. Bezpośredni przełożony w opinii wskazał, że żołnierz w opiniowanym okresie z obowiązków służbowych wywiązywał się na poziomie dostatecznym i nie robił żadnych postępów zarówno w obszarze realizacji powierzonych obowiązków służbowych jak i specjalistycznego oraz ogólnowojskowego wyszkolenia. Ponadto przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, co ograniczało jego dyspozycyjność i negatywnie wpływało na relacje interpersonalne z żołnierzami i kadrą kompanii, jak również dezorganizowało pracę zespołu. W ocenie Dowódcy służbę wojskową powinni pełnić jedynie żołnierze najlepiej przygotowani do realizacji zadań na zajmowanych i planowanych stanowiskach służbowych, których lojalność i zaangażowanie w służbie nie budzi wątpliwości. P. S. w odwołaniu od ww. rozkazu personalnego zarzucił, że został on wydany z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 2. § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej, 3. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady celowości, 4. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 268a Kpa w zw. z pkt 1 ppkt 1 lit. h) upoważnienia nr 41/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 256), w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą: 1) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej ustalenia daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy i ustalił nową datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy na dzień [...] sierpnia 2015 r., 2) utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny w pozostałej części. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił i przeanalizował sytuację kadrową żołnierza w aspekcie, w jakim ma ona wpływ na jego status w strukturach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej wynika, że żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej, w przypadku otrzymania ogólnej oceny dostatecznej w opinii dowódca jednostki wojskowej może wystąpić z wnioskiem do organu zwalniającego, za pośrednictwem organu właściwego do wyznaczenia na stanowisko służbowe, o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Minister wyjaśnił, że w myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 764), opiniowaniem służbowym obejmuje się żołnierz zawodowego, który do dnia 15 sierpnia danego roku przez okres co najmniej sześciu miesięcy wykonywał obowiązki służbowe na stanowisku służbowym, o którym mowa w art. 26 ust. 5 pkt 1 wojskowej ustawy pragmatycznej. Żaden z przepisów określonego powyżej aktu wykonawczego, jak również wojskowej ustawy pragmatycznej, nie wyłącza z okresu warunkującego sporządzenie opinii służbowej okresu przebywania żołnierza zawodowego na zwolnieniach lekarskich. Zatem do okresu tego zalicza się również okresy przebywania żołnierza na zwolnieniach lekarskich. Z kolei zwolnienie żołnierza na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 wojskowej ustawy pragmatycznej ma charakter fakultatywny, co oznacza że ustawodawca przyznał organowi możliwość wyboru ustalenia sytuacji kadrowej żołnierza, który otrzymał dostateczną ocenę z opiniowania okresowego. Podjęta decyzja wymaga uzasadnienia z punktu widzenia słusznego interesu strony i interesu społecznego, w tym przypadku – potrzeb Sił Zbrojnych RP, zdefiniowanych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e) wojskowej ustawy pragmatycznej, jako celowość zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej. Dowódca [...] Batalionu [...] był uprawniony, przed wystąpieniem z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej, do zbadania podejścia opiniowanego żołnierza do wykonywania obowiązków służbowych po zakończeniu procesu opiniowania. Po kilku miesiącach obserwacji, dowódca nie zauważył poprawy, wobec czego wystąpił z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Nadto organ pierwszej instancji dokładnie wskazał przesłanki jakimi się kierował podejmując rozkaz personalny o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Minister podkreślił, że w Siłach Zbrojnych RP prowadzona jest polityka kadrowa zorientowana na efektywne zarządzanie zasobami kadrowymi resortu obrony narodowej. Zasadniczym celem tej polityki jest skuteczne zaspokajanie potrzeb osobowych Sił Zbrojnych RP, z uwzględnieniem obowiązujących kryteriów ilościowych i jakościowych, w tym utrzymanie stanu osobowego niezbędnego dla obsady stanowisk służbowych. Nadto, w profesjonalnej armii nie można pozwolić, aby stanowiska służbowe, związane z dowodzeniem podległymi żołnierzami powierzać żołnierzom nieodpowiedzialnym. Siły Zbrojne posiadają podoficerów, którzy uzyskują z opiniowania służbowego oceny bardzo dobre i wzorowe, a ich kwalifikacje i doświadczenie dają rękojmię najlepszego wykonywania obowiązków służbowych. Dalej Minister wskazał, że merytoryczna zawartość opinii służbowej należy do autonomicznego obszaru wewnętrznej sfery ocennej, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Opinie takie nie podlegają więc ocenie co do ich treści w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej oceny ogólnej z opiniowania służbowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest uprawniony do badania zasadności, czy słuszności tych opinii i nie jest uprawniony do jej uchylenia ani w trybie nadzoru służbowego ani w jakimkolwiek innym trybie. Minister Obrony Narodowej nie jest uprawniony do badania dlaczego przełożony ocenił żołnierza w taki, a nie inny sposób. Nie mniej organ odwoławczy ma obowiązek zbadania procedury opiniowania wynikającej z przepisów prawa. Minister nie stwierdził, aby w tym zakresie doszło do uchybień. W świetle powyższego Minister uznał, że nie można zarzucić organowi I instancji podjęcie rozstrzygnięcia dowolnego, arbitralnego i nie mającego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Zaskarżony rozkaz personalny nie narusza prawa, a brak jest nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby konieczność uwzględnienia odwołania. P. S. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. powtórzył zarzuty przedstawione w odwołaniu. Skarżący wniósł o: 1. Na etapie wstępnego badania skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uwzględnienia skargi przez organ administracyjny w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. 2. W przypadku nie uwzględnienia wniosku z pkt 1 uchylenie decyzji organu wydanej w II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn. zm.), żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Natomiast § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 670) stanowi, że w przypadku otrzymania przez żołnierza ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej dowódca jednostki występuje z wnioskiem do organu zwalniającego, za pośrednictwem organu uprawnionego do wyznaczania na stanowisko służbowe, o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej lub pozostawienie go w dalszej służbie, określając w opinii służbowej tego żołnierza stanowisko służbowe w podległej jednostce wojskowej, na które żołnierz ten mógłby zostać wyznaczony. Do wniosku dołącza się ostateczną opinię służbową. Przepisy § 14 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Decyzja podejmowana na podstawie wyżej cytowanego art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być dowolna. Organ administracji publicznej ma bowiem obowiązek w sposób szczególny dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny strony i słuszny interes obywateli. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona i nie obejmuje ich celowości. Sąd bada natomiast prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania, w tym wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz właściwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja oraz rozkaz personalny organu pierwszej instancji spełniają wyżej wskazane warunki i w ocenie Sądu – organ, wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący otrzymał dostateczną ogólną ocenę służbową, od której się nie odwołał. Opinia stała się ostateczna, co oznacza, że została spełniona przesłanka zezwalająca organowi na prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Zdaniem Sądu organy obydwu instancji wskazały i wyjaśniły powody, które przemawiały za zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Organ I instancji dokładnie wskazał, wbrew zarzutom skarżącego, przesłanki jakimi się kierował zwalniając go ze służby. Organ podkreślił, iż profesjonalizacja służby wojskowej powoduje, że żołnierze powinni dążyć do podniesienia poziomu swoich kwalifikacji i predyspozycji zawodowych. W ocenie organu skarżący nie robił w tym zakresie żadnych postępów. Nadto skarżący przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, co, w ocenie Sądu, zostało prawidłowo ocenione jako ograniczenie dyspozycyjności żołnierza. Stanowisko organu I instancji zostało podtrzymane przez organ odwoławczy, dlatego też przyjąć należy, że zaskarżone decyzje odpowiadają brzmieniu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zaskarżone decyzje zawierają wszystkie elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, w tym także te dotyczące zastosowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogły mieć wpływu podnoszone przez skarżącego zarzuty, które w zasadzie stanowią polemikę z dokonaną przez organ oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podkreślić należy, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący, że podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiła aktualna opinia (z oceną dostateczną), a nie kwestie związane ze stanem jego zdrowia i przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, choć okoliczności te organ miał prawo wziąć pod uwagę w toku prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przewidują możliwości zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej z tego powodu, że przebywa na zwolnieniach lekarskich. Nie można jednak pominąć wpływu przebywania przez żołnierza na długotrwałych zwolnieniach lekarskich na sposób wykonywania jego obowiązków służbowych, co zostało odpowiednio wykazane w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Podkreślić również należy, że nie jest rolą Sądu kształtowanie polityki kadrowej w Siłach Zbrojnych RP. Decyzje w tym zakresie stanowią wyłączne kompetencje szeroko rozumianej kadry dowódczej, która mi. in. ma możliwość inicjowania postępowań, których głównym celem jest dążenie do tego aby zawodową służbę wojskową pełnili żołnierze o jak najwyższych kwalifikacjach, co znajduje potwierdzenie w sporządzanych opiniach okresowych. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.