I SA/Wa 66/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2015 r. wydaną po rozpoznaniu odwołania A. P. od decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...] (Skarżąca) prawa własności nieruchomości położonej w W., obręb [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz działkę nr [...] o pow. [...]ha, zajętej pod drogę publiczną ul. [...] (Nieruchomość), Minister Infrastruktury i Rozwoju (Minister), działając stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwsze instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym : Skarżąca wnioskiem z [...] stycznia 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r prawa własności Nieruchomości. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa"), decyzją z dnia 20 lutego 2015 r., znak: stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Skarżącą prawa własności Nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. P. zarzucając organowi pierwszej instancji poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych co do stanu zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz błędne uznania wykonywania władania publicznoprawnego na ww. działce w tej dacie. Opisaną na wstępie decyzją Minister uchylił decyzję Wojewody wskazując w uzasadnieniu, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy następowało jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił że jak wynika z akt sprawy, Nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność A. P. w 1/3 części, E. P. w 1/3 części i A. A. w 1/3 części. Obecnie prawo własności przysługuje A. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] w sprawie o dział spadku. Powyższe potwierdza również treść księgi wieczystej KW nr [...]. Oznacza to, że spełniona została pierwsza przesłanka. Minister przypomniał następnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż dowodem zajęcia gruntu pod drogę publiczną jest właściwa mapa wykonana przez geodetę uprawnionego, przedstawiająca stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza w skali 1:1000 z wrysowanymi granicami przedmiotowej nieruchomości z zaznaczonym przebiegiem pasa drogowego ul. [...] wpisana dnia [...] lipca 2014 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Jednakże na mapie tej brak jest adnotacji uprawnionego geodety stwierdzającej, że stan widoczny na mapie jest zgodny ze stanem faktycznym istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r. Dowodem na zajęcie spornych działek nie może być mapa zasadnicza załączona do pisma z dnia [...] września 2015 r. z adnotacją, że stan na niej uwidoczniony jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r., gdyż dowody te pochodzą od zarządcy drogi, czyli beneficjenta przewłaszczenia, bezpośrednio zainteresowanego wydaniem decyzji w trybie art. 73 ustawy. Podobnie zeznania świadka R. T. nie mogą stanowić wyłącznego dowodu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę publiczną - ul. [...], gdyż pochodzą od przedstawiciela Gminy [...], a więc beneficjenta przewłaszczenia. Minister wskazał dalej, że postępowanie wymaga uzupełnienia, bowiem w aktach sprawy brak jest mapy dla celów prawnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego zgodnie z regułami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno- wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz.U. z 2011 r" Nr 263, poz. 1572), obejmującej swoim zakresem przedmiotowe nieruchomości i granice drogi publicznej wraz z naniesioną adnotacją potwierdzoną przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie geodezji i kartografii, iż przedstawia ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r. lub innego opracowania geodezyjnego uwzględniającego ww. wskazania zwierającego informację na podstawie jakich materiałów o których mowa w § 76 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. stwierdzono stan zajęcia przedmiotowej działki. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ pierwszej instancji powinien w oparciu o sporządzony przez geodetę uprawnionego dokument mapowy ustalić zajęcie nieruchomości położonej w W., obręb [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha pod drogę publiczną - ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister za niezasadne uznał natomiast pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu, to jest zarzut nie wykazania wykonywania władztwa publicznego nad ulicą [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w aktach sprawy znajduje się umowa z dnia [...] października 1998 r. zawarta pomiędzy ówczesnym zarządem Gminy a [...] dotycząca zimowego utrzymania dróg na terenie [...] w sezonie zima 1998/99. Z jej treści wynika, że odśnieżaniem objęto cale sołectwo [...] z wyłączeniem ul. [...], ul. [...] od ul. [...] do Spółki Wodociągowej, z wyłączeniem [...] i [...]. W konsekwencji, ww. umowa obejmowała ul. [...], na której faktycznie były wykonywane prace związane z usuwaniem śliskości zimowej. Fakt ten potwierdzili świadkowie, których zeznania znajdują się w aktach sprawy. Również brak oznakowania pionowego bądź poziomego czy też brak metryki drogi nie przesądzają w ocenie organu o braku zajęcia Nieruchomości pod drogę publiczną. Skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła do tutejszego sądu skargę, w której decyzji organu drugiej instancji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bazującego na niewłaściwej ocenie zebranego materiału dowodowego oraz uznaniu przez organ, że niektóre okoliczności niezbędne do nabycia własności drogi z mocy prawa nie zostały w sprawie dostatecznie udowodnione, nieuwzględnieniu znajdujących się w aktach sprawy map. 2. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zanegowanie waloru dowodowego znajdujących się w aktach sprawy map i uznanie, że dokumenty te jako sporządzone przez stronę (Wójta Gminy [...]) pozbawione są mocy dowodowej w całości. 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy, poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu, polegającą na domaganiu się spełnienia przez j.s.t. dodatkowych (niewymienionych w tym przepisie) przesłanek do stwierdzenia faktu władania nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., uzależniając od tego wydanie decyzji potwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa. 4. § 76 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 1572), poprzez uznanie, iż mapa sporządzona na potrzeby postępowania administracyjnego nie spełnia standardów tego przepisu, w szczególności nie zawiera adnotacji "uprawnionego geodety stwierdzającej, ze stan widoczny na mapie jest zgodny ze stanem faktycznym istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r.", mimo, że powyższy przepis nie zawiera takiego wymogu. Mając powyższe na uwadze, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ oraz uczestnicy, A. P., A. A. i E. P. wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Poddana sądowej kontroli decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a Zgodnie z brzmieniem powołanego organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki niezbędne do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji ustalił, że spełniona została przesłanka zajęcia Nieruchomości pod drogę publiczną. Ustalenie to dokonane zostało, jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, na podstawie mapy z projektem podziału, mapy zasadniczej z wrysowanymi granicami przedmiotowej nieruchomości oraz adnotacją zarządcy drogi, że "Stan uwidoczniony na mapie dla działek oznaczonych w mapie z projektem podziału [...] numerami [...] i [...] zgodny ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1988 r.", wydruku ortofotomapy z 1996 r., treści pisma zarządcy drogi z [...] listopada 2014 r. oraz zeznań świadków złożonych podczas rozprawy administracyjnej, w tym informacji złożonych przez przedstawiciela Skarżącej, Pana R. T. W ocenie sądu, podzielić należy stanowisko organu drugiej instancji, że na podstawie powyższych dokumentów nie można było ustalić faktu zajęcia Nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. w zakresie wskazanym na znajdującej się w aktach administracyjnych mapie z projektem podziału (karta 194). W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na fakt, że znajdujące się w aktach administracyjnych mapy, w tym mapy dotyczące planowanego podziału działek, nie zawierają adnotacji biegłego geodety potwierdzającej, że uwidoczniony na nich stan odpowiada stanowi faktycznemu na 31 grudnia 1998 r. Mapa z projektem podziału (karta 194 akt administracyjnych) zawiera jedynie adnotację o opracowaniu projektu podziału zgodnie z art. 73 ustawy, nie zawiera natomiast żadnej wzmianki co do tego, że stan uwidoczniony na mapie zgodny jest ze stanem faktycznym istniejącym w 1998 r. Na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 (karta 111 akta administracyjnych) znajduje się przywołany przez Wojewodę zapis "Stan uwidoczniony na mapie dla działek oznaczonych w mapie z projektem podziału [...] numerami [...] i [...] zgodny ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1988 r." Z pisma Skarżącej z dnia [...] września 2014 r. wynika, że adnotacja ta naniesiona została przez Zarządcę drogi. Sąd zwraca jednak uwagę w tym miejscu, że zarządca drogi – czyli w realiach niniejszej sprawy Skarżąca, nie złożył tego oświadczenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że na legendzie mapy opisano trzy różne oznaczenia odpowiadające pasowi drogowemu ulicy [...], wnioskowanej działce nr [...] i wnioskowanej działce [...], przy czym na mapie znajduje się oznaczenie pokrywające się jedynie z oznaczeniem opisanym jako "pas drogowy ul. [...]". Wobec powyższego, w ocenie sądu nie można powyższych map uznać za potwierdzające stan zajęcia Nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. w zakresie wynikający z mapy z karty [...] W aktach znajduje się pismo zarządcy drogi, czyli Wójta Skarżącej Gminy, z którego wynika, że na projektowanych do podziału działkach [...] i [...] znajdowały na dzień 31 grudnia 1998 r. następujące elementy pasa drogowego: zaasfaltowana jezdnia – co dotyczy części działki [...], jezdnia gruntowa – co dotyczy działki [...] i działki [...] oraz [...] m pobocza co dotyczy całych działek. Sąd zauważa w tym miejscu, że pismo z dnia [...] listopada 2014 r. sporządzone przez zarządcę drogi nie mogło być uznane za oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. Sąd przypomina w tym miejscu, że oświadczenie, o którym mowa w powołanym przepisie składane jest przez stronę pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Pismo z dnia [...] listopada 2014 r. stanowi jedynie odpowiedź na pismo Wojewody wzywające stronę do udzielenia informacji jakie elementy pasa drogowe były zlokalizowane na Nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Z treści protokołu rozprawy administracyjnej wynika, że rzeczywiście, na części działek [...] i [...] znajdował się ciąg komunikacyjny. Zachodzą jednak rozbieżności co do charakteru owego ciągu komunikacyjnego. Z zeznań świadków wynika, że droga była utwardzona materiałem kamiennym (zeznania A.H.), nie zostało jednak wyjaśnione kto i kiedy utwardził w ten sposób drogę. A. A. w oświadczeniu załączonym do protokołu rozprawy wskazała, że "pas asfaltu był ułożony tak jak obecnie". Świadek J. L. wskazał, że w latach 70-tch korzystał z drogi, ale była to droga gruntowa, wręcz miedza, która została zniszczona po powodzi w latach 70-tych i naprawiona dużymi nakładami finansowymi. W tym zakresie zeznania te są jednak sprzeczne z oświadczeniem A. P., który wyjaśnił, że powódź w latach 70-tych była raz i dotyczyła innego odcinka drogi, zlokalizowanego bliżej ul. [...] a Gmina nie podejmowała żadnych działań związanych z remontem drogi. Świadek [...] wyjaśnił również, że w 1998 r. droga była utwardzona kamieniami oraz posiadała nawierzchnię gruntową, utwardzoną resztkami cegieł na odcinku od zjazdu na posesję P. A.P. do zjazdu na posesję Pana [...]. A.H. wskazał, że przed powstaniem drogi [...] do swojej posesji dojeżdżał ul. [...], w oświadczeniu załączonym do protokołu rozprawy wskazał, że korzysta z ul. [...] od 2010 r. w związku z budową drogi ekspresowej [...]. E. K. wyjaśniła, że nie było możliwe dojechanie do sklepu zlokalizowanego na ul. [...] przez ul. [...], gdyż nie było tam drogi a w oświadczeniu załączonym do protokołu rozprawy wskazała, że Skarżąca nie władała gruntami zajętymi pod ul. [...] w 1998 r. wszystkie czynności naprawcze były wykonywane przez mieszkańców na odcinku przed swoją posesją. E. P., mieszkanka posesji przy ul. [...] wskazała, że nie wie, czy w 1998 r. droga była urządzona. Przedstawiciel Skarżącej w toku rozprawy administracyjne wskazał jedynie, że w 1998 r. przy ul: [...] było pobocze obustronne i stanowiło pas zieleni. Z zeznań świadków wynika natomiast, że w okresie budowy drogi ekspresowej [...] doszło do faktycznego poszerzenia drogi, z uwagi na przemieszczanie się po niej ciężkiego sprzętu (zeznania D.P., E. K.) Następnie zwrócić uwagę należy na fakt, że już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji A. P. kwestionował szerokość projektowanej do wydzielenia działki drogowej wskazując, że wykracza ona poza faktyczną szerokość traktu na datę 31 grudnia 1998 r. wynikającą z zeznań świadków jak również wskazywał, że występuje rozbieżność pomiędzy użytkiem drogowym zaznaczonym na projekcie podziału kolorem zielonym a działką drogową projektowaną do wydzielenia (protokół z dnia [...] lutego 2015 r. karta 171). Stanowisko to podtrzymane zostało również w odwołaniu. Wobec powyższego rzeczywiście pojawiają się wątpliwości co do tego jaka część Nieruchomości zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W tej sytuacji, w ocenie sądu rozpoznającego sprawę, organ drugiej instancji prawidłowo przyjął, że dla wyjaśnienia powyższej kwestii konieczne jest uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ustalenie czy i jaka część danej nieruchomości zajęta była pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. jest jedną z przesłanek niezbędnych dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności danej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania to jest art. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. są niezasadne. Jak już wyżej wskazano, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie był wystarczający do ustalenia, że cała Nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Sąd nie podziela również stanowiska Skarżącej o naruszeniu przez organ 75 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym artykułem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopuszczenie określonego dowodu wiąże się jednak następnie z jego oceną, która winna być dokonywana z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wbrew twierdzeniu Skarżącej, organ nie naruszył art. 73 ust. 3 ustawy. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie wynika, by w jego ocenie dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa określonej nieruchomości konieczne było spełnienie innych przesłanek niż ustalenie, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ nie naruszył również § 76 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 1572). Zgodnie z powołanym przepisem przy opracowywaniu map oraz rejestrów lub wykazów, o których mowa w § 75, wykorzystuje się informacje zawarte w: materiałach PZGiK, w tym ewidencji gruntów i budynków; księgach wieczystych oraz w aktach ksiąg wieczystych; orzeczeniach sądowych; aktach notarialnych; decyzjach administracyjnych; dokumentach geodezyjnych i kartograficznych przechowywanych w archiwach państwowych; dokumentach geodezyjnych i kartograficznych będących w posiadaniu zainteresowanych stron. W zaskarżonej decyzji Minister nie zakwestionował prawidłowości sporządzenia mapy dla celów podziału, wskazał jedynie, że nie może być ona uznana za potwierdzającą stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Końcowo sąd wskazuje, że w piśmie procesowym z dnia [...]kwietnia 2016 r. uczestnik A. P. podtrzymał w całości zarzuty skierowane w odwołaniu w stosunku do decyzji Wojewody, wskazując na wynikający z art. 134 i art. .135 p.p.s.a obowiązek dokonania przez sąd wszechstronnej kontroli decyzji wydanych w toku instancji. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji o charakterze kasatoryjnym oznacza bowiem, że wobec uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez ten organ. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.