II SAB/Wa 936/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. G. P. zwrócił się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie: - kserokopii wniosku Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [..] maja 2015 r., w wyniku którego Prokuratoria wydała upoważnienie do prowadzenia sprawy (znak upoważnienia: [...]); - określenia kiedy i w jaki sposób wniosek został doręczony do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, - wyciągu z książki kancelaryjnej (lub systemu informatycznego) - kserokopii strony zawierającej wpis wpływu powyższego wniosku do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, - informacji kto imiennie przyjął w/wniosek i kto zajmował stanowisko w sprawie, - określenie kiedy i w jaki sposób decyzja Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (upoważnienie) zostało przekazane do Ministra Spraw Wewnętrznych. W odpowiedzi na wniosek Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformowała wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wnioskodawca wezwał organ do usunięcia niezgodności z prawem poprzez udzielenie informacji. Następnie w dniu w dniu [...] sierpnia 2015 r. G. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o nakazanie organowi niezwłoczne udostępnienie żądanych informacji (ewentualnie wydanie decyzji o odmowie udostepnienia), zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i stwierdzenie że doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżący zarzucił organowi że odmówił żądanym dokumentom waloru informacji publicznej opierając się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zawarł natomiast żadnej podstawy prawnej do takiego działania. Skarżący stwierdził też, że w jego ocenie sposób działania organu nosi znamiona próby obejścia przepisów prawa w celu uniemożliwienia zapoznania się z dokumentami , z których mogłoby wynikać, że dwa znaczące organy Państwa działając w porozumieniu stosują praktyki niezgodne z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Skarga G. P. oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tą definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy). Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej i dlatego poinformował wnioskodawcę o niemożności ich udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem dla oceny prawidłowości działania organu, należy ocenić w pierwszej kolejności charakter żądanych dokumentów, czy są one informacją publiczną. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1150 ze zm.) Prokuratoria Generalna jest państwową jednostką organizacyjną, powstałą w celu zapewnienia ochrony prawnej praw i interesów Skarbu Państwa. Do jej zadań zgodnie z art. 4 ust 1 cytowanej ustawy należy: 1) wyłączne zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed Sądem Najwyższym, z zastrzeżeniem art. 8b ust. 5; 2) zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed sądami powszechnymi, wojskowymi i polubownymi; 3) zastępstwo Rzeczypospolitej Polskiej przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi w stosunkach międzynarodowych; 4) wydawanie opinii prawnych; 5) opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa, a także regulujących postępowania przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi. Z powyższych przepisów wynika zatem, że Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jednak należy przyznać rację organowi, że charakter informacji publicznej będą miały dopiero końcowe, finalne i zasadnicze dokumenty wytwarzane w Prokuratorię, tj. pisma sądowe składane we właściwych postępowaniach. Natomiast wszelka korespondencja zmierzająca do przygotowania stanowiska procesowego (w tym do ustalenia pożądanego kierunku rozstrzygnięcia, istniejącego materiału dowodowego, potencjalnych zagrożeń) musi być potraktowana jako dokumenty wewnętrzne i w konsekwencji nie podlegające ujawnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia mu pisma z dnia [...] maja 2015 r. (znak: [...]) oraz informacji dotyczącej obiegu tego dokumentu, a informacje te nie były ostatecznymi stanowiskami organu w konkretnej sprawie, to należy uznać je za dokumenty wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, a co za tym idzie uznać je za dokumenty nie mające charakteru informacji publicznych. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, z czym w pełni zgadza się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają również opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, Lex nr 1264898, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, LEX nr 672928, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 5/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, Lex nr 1126276). Zatem żądanie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentu wewnętrznego oraz informacji na temat jego treści i obiegu wewnętrznego nie mogło zostać przez organ uwzględnione. Należy bowiem uznać, że informacje te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu cytowanej ustawy. Nawet jeżeli bowiem dotyczą one konkretnej sprawy i dokumentują sferę faktów to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności, a jeżeli projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to dotyczą sfery zamierzeń, a nie faktów. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku G. P. z dnia [...] lipca 2015 r. Skoro bowiem żądane informacje nie są informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno – technicznej, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika natomiast, że w takiej sytuacji organ powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r. sygn. II SA/GD 1153/03, Lex nr LEX nr 299295, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Gd 185/13, Lex nr 1330731). Skoro zatem organ poinformował niezwłocznie po otrzymaniu wniosku wnioskodawcę o tym, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, to należy uznać, że sprawa została załatwiona prawidłowo i brak jest bezczynności w sposobie jej załatwienia. Tym bardziej nie można przypisać takiemu działaniu organu cech rażącego naruszenia prawa, co niezasadnie podnosi skarżący. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.