VII SAB/Wa 132/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddala skargę Przedmiotem skargi z dnia [...] listopada 2015 r. wniesionej przez I. W. , jest bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu odwołania strony – D. D. i P. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...]. W skardze wniesiono o wydanie stosownego orzeczenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie - uwzględnienie skargi na bezczynność GINB i zobowiązanie tego organu do rozpatrzenia ww. odwołania w określonym przez WSA w Warszawie terminie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Podniesiono zarzut naruszenia art. 12 § 2 i art. 35 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ wojewódzki przy piśmie z dnia [...] lipca przesłał odwołanie do GINB. Minęły cztery miesiące a sprawa nie została przez organ odwoławczy załatwiona. Dlatego wniesiono jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu [...] lipca 2015 r. wpłynęły do Głównego Urzędy Nadzoru Budowlanego odwołania D. D. i P. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] (stwierdzającej na wniosek I. W. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], zezwalającej P.D. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] na dz. o nr ew. [...]). Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. GINB wystąpił do organu wojewódzkiego o uzupełnienie akt, w szczególności o projekt budowlany przedmiotowego w sprawie budynku. Jednocześnie poinformował strony o terminie załatwienia sprawy, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. ponowił organ II instancji wezwanie organu wojewódzkiego o uzupełnienie akt. Przy piśmie z dnia [...] października 2015 r. [...] Urząd Wojewódzki przesłał żądane dokumenty. Następnie, pismem z dnia [...] listopada 2015 r. GINB powiadomił strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołań do dnia [...] listopada 2015 r. I dalej, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Wskazał więc na to, iż odwołania zostały rozpatrzone, a tym samym postępowanie odwoławcze zakończone. Dodał, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zważyć należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wyczerpała środki zaskarżenia. Pismem z dnia [...] września 2015 r. -skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego- wezwała bowiem wskazany organ do usunięcia naruszenia prawa, a to na podstawie art. 37 k.p.a. i w związku z bezczynnością tego organu w rozpatrzeniu odwołań D.D. i P.D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. Przechodząc do meritum sprawy zważyć natomiast trzeba, iż celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa m. in. w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie dostrzec należy, iż ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Nadto, zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi zaś, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co istotne, do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zatem, dopiero niedotrzymanie przez organ terminu wynikającego z cyt. przepisów na załatwienie sprawy oznacza jego bezczynność. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić organowi pozostawania w bezczynności. Wskazać trzeba, iż rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności GINB w rozpatrzeniu odwołań od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2015 r. Z przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie odwoławcze winno zakończyć się w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Termin ten liczyć należy od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. Jak zauważa się w doktrynie, ma być to okres przeznaczony na czynności postępowania tylko organu II instancji, i nie wlicza się do niego czasu trwania czynności organu I instancji, za pośrednictwem którego odwołanie jest wnoszone. Z akt sprawy wynika, iż odwołania, w związku z którymi GINB miał obowiązek prowadzić postępowanie, wpłynęły do tego organu w dniu [...] lipca 2015 r., a to przy piśmie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...]. Choć z pisma tego wynika, że wraz z odwołaniami D. D. i P. D. przekazano także akta sprawy wraz z projektem budowlanym, to jednak w toku postępowania odwoławczego GINB stwierdził ich niekompletność, w tym – brak projektu budowlanego. To też spowodowało wystąpienie organu odwoławczego do organu wojewódzkiego o uzupełnienie akt. Podjęcie tej czynności (pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., monitowanym pismem z dnia [...] września 2015 r.), było konieczne, a brak posiadania pełnych akt (dotyczących weryfikowanej w tym postępowaniu decyzji Starosty [...]) uniemożliwiał temu organowi wydanie orzeczenia. Dodać przy tym trzeba, że organ odwoławczy nie mógł swojego rozstrzygnięcia oprzeć na niepełnej dokumentacji, czy też – na aktach uzupełnionych o dokumenty złożone przez jedną ze stron, tj. skarżącą. Obowiązany był bowiem wziąć pod uwagę akta sprawy, którymi dysponował organ wydając decyzję badaną w tym postępowaniu. Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga bowiem od organu poczynienia ustaleń faktycznych i prawnych na datę badanego aktu. Stąd też istotne znaczenie dla tych ustaleń mają akta, w oparciu o które badany akt został wydany. W konsekwencji, czasu oczekiwania tego organu na wykonanie przez organ wojewódzki wezwania dotyczącego uzupełnienia akt (tj. okresu od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] października 2015 r., kiedy to wpłynęły żądane dokumenty), nie można wliczyć do czasu załatwienia sprawy przewidzianego w ww. art. 35 Kodeksu dla organu odwoławczego. Sytuacja ta nie powstała bowiem z winy organy II instancji, przy czym - uniemożliwiła temu organowi załatwienie sprawy w krótszym terminie. Dostrzec też trzeba, że choć organ odwoławczy nie wydał decyzji w terminie miesiąca od dnia wpływu odwołań, to jednak stosował się do treści art. 36 § 1 k.p.a. (v. pismo tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r.), a następnie w terminie wyznaczonym na jego podstawie, tj. w dniu [...] listopada 2015 r. wydał decyzję załatwiającą ww. odwołania. Wobec powyższego Sąd przyjął, że choć GINB miał obowiązek wydać decyzję, to jednak w dacie wniesienia skargi (co miało miejsce w dniu [...] listopada 2015 r.), termin na podjęcie tej decyzji jeszcze nie upłynął. Dopiero zaś brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy powodowałby konieczność uwzględnienia niniejszej skargi. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.