IV SA/Gl 780/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A.S. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] nr [...]. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] nr [...] stwierdzono niezdolność do służby w Policji kandydata – A. S. w związku z rozpoznaniem u niego zaburzeń rytmu serca § 46 p. 6. Powyższa niezdolność do służby została określona na podstawie "Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. z dnia 19.12.2014 roku (Dziennik Ustaw z dnia 24.12.2014 roku, poz.1898) r.)". W odwołaniu od orzeczenia z dnia [...] A. S. nie zgodził się z opinią wydaną przez Wojewódzką Komisję Lekarską w K. Orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] nr [...] stwierdzono ponownie niezdolność A. S. do służby w Policji. Organ administracji rozpoznał u wyżej wymienionego kandydata: 1) zaburzenia rytmu serca § 46 p. 6 N; 2) obustronny ubytek słuchu do 25 dB § 20 p. 1 Z; 3) pojedyncze znamiona barwnikowe § 2 p. 1 Z. Ustalenia te zostały poczynione na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2014 r. poz 1820- dalej "ustawa o komisjach") i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz.1898- dalej "rozporządzenie"). W uzasadnieniu opinii stwierdzono, że w dacie orzekania OKL MSW w K. w oparciu o wyniki badań wykonanych dla potrzeb WKL MSW w K. uznano kandydata za niezdolnego do służby w Policji, gdyż stwierdzone schorzenie w pkt. 1 spełnia kryteria kategorii zdrowia N według § 46 p. 6 rozporządzenia i skutkuje wydaniem orzeczenia o niezdolności do służby mundurowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. S. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, iż lekarze WKL MSW w K. przed wydaniem negatywnej opinii skierowali go na dodatkowe kompleksowe badania kardiologiczne. Podkreślił, że lekarze kardiolodzy nie stwierdzili u niego zmian chorobowych serca. Wskazał, że negatywna opinia OKL MSW w K. była uzasadniona brakiem ponownych badań wraz z wynikami Holter 24 oraz wcześniejszą decyzją WKL w K. Zaakcentował, że ponownie przeprowadził badanie Holter 24 i oczekuje na wizytę u kardiologa aby potwierdzić fakt braku przeciwwskazań do podjęcia pracy w Policji, a o wynikach badań powiadomi Sąd. W piśmie z dnia 15 lipca 2015 r. Centralna Komisja Lekarska MSW w W. przekazała do Sądu uzupełnienie dokumentacji do skargi informując jednocześnie, że z dniem 1 lipca 2015 r. została zlikwidowana Okręgowa Komisja Lekarska w K., a sprawy prowadzone i niezakończone przez okręgowe komisje lekarskie prowadzi Centralna Komisja Lekarska (art. 68 ust. 3 ustawy o komisjach). Załącznikami do tegoż pisma są: pismo przewodnie z 9 lipca 2015 r. , uzupełniona dokumentacja do skargi oraz koperta. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonych orzeczeń. Wskazał, że art. 5 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biurze Ochrony Rządu, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: 1) kategoria Z – "zdolny", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria N – "niezdolny", która oznacza, że stwierdzone choroby lub ułomności uniemożliwiają mu pełnienie służby. Podkreślono, że powodem orzeczonej niezdolności do służby w Policji przez WKL MSW w K. było rozpoznanie zaburzeń rytmu serca - § 46 pkt. 6 rozporządzenia. Powyższe zostało stwierdzone na podstawie badań przeprowadzonych przez WKL, które następnie zostały poddane analizie przez OKL. Przeprowadzone badanie HOLTER z dnia 23 marca 2015 r. wykazało, że u skarżącego wystąpiło 283 pobudzeń komorowych, 243 pojedynczych pobudzeń, 12 par, 6 bigeminii komorowych i 0 tachykardii. Zgodnie z § 46 pkt. 6 rozporządzenia stwierdzenie łagodnych zaburzeń rytmu serca, przewodzenia i automatyzmu, obliguje komisje lekarskie do wydania orzeczenia o niezdolności do pracy w Policji (kategoria zdrowia N). Według tego punktu należy kwalifikować zaburzenia bezobjawowe, niepowodujące zaburzeń hemodynamicznych, nieupośledzające wydolności fizycznej, niestanowiące potencjalnego zagrożenia, niewymagające leczenia - po wykluczeniu choroby serca przy pomocy badań pomocniczych (badanie echokardiograficzne i test wysiłkowy EKG). Według tego punktu kwalifikuje się stwierdzane w przeszłości arytmie. Organ zaakcentował, że stwierdzenie u skarżącego chociażby jednego schorzenia powodującego niezdolność do służby, musi skutkować wydaniem niezdolności do służby (kategoria N), a wnioski zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych orzeczeń. Stwierdził, że orzeczenia zostały wydane zgodnie z prawem. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze akcentując, że nie wiedział o tym, iż stając na drugą komisję powinien uzyskać nowy wynik badania Holter 24 celem ustalenia aktualnego stanu jego zdrowia. Zdaniem skarżącego to wcześniejsza opinia organu pierwszej instancji zaważyła na niekorzystnym dla niego rozstrzygnięciu sprawy przez organ drugiej instancji. Podał, że poprawił wyniki testu wysiłkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1467 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję, postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w K. z dnia [...] oraz orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w K. z dnia [...] które dotyczą określenia zdolności skarżącego jako kandydata do służby w Policji. Orzeczenia te zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz.1822 - dalej "ustawa o komisjach lekarskich" oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r. , poz. 1898 - dalej "rozporządzenie"). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., Sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410 oraz wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., Sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Od ostatecznych orzeczeń powyższych komisji lekarskich, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biurze Ochrony Rządu, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: 1) kategoria Z - "zdolny", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria N - "niezdolny", która oznacza, że stwierdzone choroby lub ułomności uniemożliwiają mu pełnienie służby. Art. 16 ustawy o komisjach lekarskich stanowi, że komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach w pierwszej instancji - rejonowe komisje lekarskie, w drugiej instancji - Centralna Komisja Lekarska. Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich z dniem jej wejścia w życie znosi się komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, powołane na podstawie dotychczasowych przepisów, z wyjątkiem Centralnej Komisji Lekarskiej, okręgowych komisji lekarskich oraz wojewódzkich komisji lekarskich, które znosi się z dniem 30 czerwca 2015 r. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz.1822) weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., z wyjątkiem art. 60 pkt 6 i art. 63 pkt 5 i 6, które weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Przy czym zgodnie z art. 68 ust 1. ustawy o komisjach lekarskich sprawy wszczęte i niezakończone przed komisjami lekarskimi przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzą dalej wojewódzkie komisje lekarskie, okręgowe komisje lekarskie albo Centralna Komisja L. Czynności podjęte w tych sprawach do dnia 31 grudnia 2014 r. pozostają w mocy, chyba że są sprzeczne z niniejszą ustawą. Z art. 32 ustawy o komisjach lekarskich wynika, że rejonowa komisja lekarska przeprowadza badanie lekarskie kandydata do służby, funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej, funkcjonariusza zwolnionego z tych służb, emeryta, rencisty, pracownika, kandydata do pracy lub osoby skierowanej do komisji lekarskiej, zwanych dalej "osobą badaną", i sporządza protokół badania komisji lekarskiej, który zawiera wyszczególnienie wszystkich chorób i ułomności, także tych, które nie obniżają zdolności do służby (ust. 1). Komisja lekarska może skierować osobę badaną na badanie specjalistyczne, psychologiczne oraz zlecić wykonanie badań dodatkowych w wyznaczonym terminie (ust 2). Natomiast w przypadku gdy przeprowadzone badania i zgromadzona dokumentacja nie pozwalają na wydanie orzeczenia, a z aktualnej wiedzy medycznej wynika, że do wydania orzeczenia niezbędna jest obserwacja w podmiocie leczniczym, komisja lekarska może skierować osobę badaną na taką obserwację. Obserwacja w podmiocie leczniczym może nastąpić po wyrażeniu zgody przez osobę badaną (art. 32 ust. 3). Należy zauważyć, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami K.p.a. i ma swój autonomiczny byt prawny i znajduje swoje umocowanie w ustawie o komisjach lekarskich jednakże zgodnie z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 oraz z 2014 r. poz. 183 i 1195). W związku z przytoczonymi powyżej przepisami prawa oraz na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy należy zauważyć, że w obu wydanych w sprawie orzeczeniach komisje lekarskie zaliczyły skarżącego do kategorii N, tym samym uznając go za niezdolnego do służby w Policji. W orzeczeniu WKL w K. z dnia [...] w szczególności rozpoznano zaburzenia rytmu serca jako § 46 p. 6 rozporządzenia, co było podstawą do zaliczenia skarżącego do kategorii N. Jak wynika ze wskazanych w rozporządzeniu szczegółowych objaśnień i zalecanych czynności: "Według tego punktu należy kwalifikować zaburzenia bezobjawowe, niepowodujące zaburzeń hemodynamicznych, nieupośledzające wydolności fizycznej, niestanowiące potencjalnego zagrożenia, niewymagające leczenia - po wykluczeniu choroby serca przy pomocy badań pomocniczych (badanie echokardiograficzne i test wysiłkowy EKG). Według tego punktu kwalifikuje się stwierdzane w przeszłości arytmie. Nieliczne pobudzenia przedwczesne nadkomorowe, nieliczne pobudzenia przedwczesne komorowe, bloki przedsionkowo-komorowe I stopnia z wąskimi zespołami komorowymi, izolowane bloki jednowiązkowe, izolowany niepełny blok prawej odnogi pęczka Hisa, niewielka bradykardia lub tachykardia u ludzi młodych mogą być traktowane jako wariant normy." W orzeczeniu WKL MSW w K. w uwagach komisji lekarskiej stwierdzono: "HOLTER z dn. 23.03.2015 r.: Wystąpiło 283 pobudzeń komorowych, 243 pojedynczych pobudzeń, 12 par, 6 bigeminii komorowych i 0 tachykardii". W lakonicznym uzasadnieniu komisja lekarska wskazała, że przeprowadzone badanie specjalistyczne oraz komisyjne postępowanie orzecznicze wykazało istnienie schorzeń jak w pkt. 1 rozpoznania, które mieszczą się w kategorii zdrowia "N". Organ odwoławczy, jakim była OKL MSW w K. w uzasadnieniu orzeczenia zasadniczo odwołała się do treści orzeczenia WKL MSW w K. podzielając ustalenia organu pierwszoinstancyjnego. Należy wskazać, że uzasadnienie orzeczeń organów obu instancji są bardzo lakoniczne i niejasne. Podkreślić należy, że uzasadnienie orzeczenia winno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać dlaczego zostało stwierdzone schorzenie czy ułomność fizyczna u osoby badanej określone w wykazie schorzeń i ułomności, stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Zarówno strona jak i sąd nie dysponują wiedzą medyczną. Orzeczenie komisji winno być więc napisane tak aby można było dokonać oceny wydanego rozstrzygnięcia, inaczej wymyka się ono spod jakiejkolwiek kontroli. Jest to istotne także z tego powodu, że zaskarżone orzeczenie uniemożliwia skarżącemu podjęcie służby publicznej a każdemu przysługuje równe prawo do takiej służby. Wprawdzie postępowania przed komisjami lekarskimi podległymi ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są uregulowane w sposób szczególny w ustawie o komisjach lekarskich i nie podlegają wprost regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak ponieważ takie orzeczenia są decyzjami administracyjnymi rozstrzygającymi o uprawnieniach kandydata do służby w Policji, powinny one spełniać minimalne standardy decyzji obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym a standardy takie są określone w art.107 K.p.a. Przyjęcie, iż zgodna z prawem jest decyzja organu władzy publicznej rozstrzygająca w indywidualnej sprawie bez wskazania faktycznego i prawnego uzasadnienia byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art.2 Konstytucji RP. Komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, w zakresie ustalenia zdolności do służby, są organami administracji publicznej i podejmują swe rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Istotnym składnikiem decyzji jest jej uzasadnienie, które jest potrzebne nie tylko po to by przekonać stronę o słuszności rozstrzygnięcia ale także umożliwić organom wyższej instancji lub sądom kontrolę zaskarżonych aktów. Nadto w ocenie Sądu znajdująca się w aktach dokumentacji medyczna nie jest jednoznaczna, a organy obu instancji nie odniosły się w uzasadnieniach do badań specjalistycznych, a zwłaszcza badań przeprowadzonych u skarżącego przez lekarzy kardiologów. Sąd zauważa, że skarżący przy piśmie z dnia 9 lipca 2015 r. uzupełniającym skargę przedłożył wyniki badań z czerwca i lipca 2015 r. oraz orzeczenia lekarza kardiologa dr n. med. L. S., które mogą wskazywać na to, że orzeczenia zarówno WKL MSW w K., jak i orzeczenie OKL MSW w K. były wydane przedwcześnie. W konsekwencji powyższych ustaleń należy stwierdzić, że organy obydwu instancji nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie prezentując w uzasadnieniach rozstrzygnięć motywów swojego stanowiska, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość wydanych orzeczeń, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego to jest art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały treść wydanych w sprawie orzeczeń, które na tym etapie postępowania należy ocenić jako dowolne i przedwczesne. Zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą orzeczeń organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie orzeczeń organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy winny – w nawiązaniu do wyników dotychczas prowadzonego postępowania, a w razie potrzeby (mając na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło prawie rok temu) w oparciu o nowe ustalenia i opinie w zakresie zdolności skarżącego do służby, uwzględniając powyższe uwagi i oceny prawne - raz jeszcze ocenić wpływ schorzeń stwierdzonych w sposób wskazany w rozporządzeniu na zdolność skarżącego do służby w Policji, a podjęte rozstrzygnięcie należycie i szczegółowo uzasadnić. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone orzeczenie, jak i poprzedzające je orzeczenie komisji pierwszej instancji.