IV SA/Wa 3842/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2015 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; po rozpatrzeniu zażalenia Z. S. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, zbiornika na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków na działce o nr ewid. [...], w miejscowości [...], obręb [...], gmina S., utrzymał ww postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. w mocy. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy S. pismem z dnia 8 stycznia 2015 r., znak: [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, zbiornika na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków na działce o nr ewid. [...], w miejscowości [...], obręb [...], gmina S. Cała działka stanowi obszar 3823 m2. Dla celów inwestycji niezbędne jest wydzielenie z całości terenu powierzchnię około 200 m2. Zatem planowany do wydzielenia teren stanowi 6 % całej działki. W dniu 27 stycznia 2015 r. organ I instancji przeprowadził wizję lokalną na przedmiotowej działce. Podczas oględzin stwierdzono, że pas ww działki o szerokości 25-30 metrów od drogi, porośnięty jest drzewami (samosiejkami) gatunku brzoza, sosna i inne. Część działki porastają samosiejki w wieku 2-3 lat a pozostała część działki (70-80%) jest niezadrzewiona. W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że ww. działka to teren niezabudowany, nieogrodzony. W drodze przebiegają media: woda i energia elektryczna. Działki od południowego zachodu są wolne od zabudowy ( dz. o nr ew.: [...], [...], [...]). W czasie oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną powyższej działki. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów projektowana inwestycja leży na gruntach klasyfikowanych jako RV- 800 m2, RIV-3037 nr (informacja z projektu decyzji str. 3). Według Planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] działka położona jest na obszarze Parku Krajobrazowego [...] w Strefie R - (obszar rozproszonego osadnictwa). Ostatecznie po przeprowadzeniu wizji lokalnej organ uznał, że powyższe zadrzewienia rosnące na ww. działce inwestycyjnej stanowią zadrzewienia śródpolne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji wskazując, iż inwestycja będąca przedmiotem postępowania jest niezgodna z zakazem określonym w § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Uchwała sejmiku województwa wprowadziła na terenie parku krajobrazowego konkretne zakazy. Powołany § 3 ust. 1 pkt. 3 ww Uchwały stanowi, iż na terenie Parku Krajobrazowego [...] zabrania się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, iż realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, zbiornika na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków na przedmiotowej działce przyczyni się do likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych na niej rosnących co w konsekwencji naruszy ww § 3 ust. 1 pkt. 3. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] jednocześnie stwierdził, iż w ramach planowanej inwestycji nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu, wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] zażalenie złożył inwestor - Z. S. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż w postanowieniu organ I instancji nie odniósł się do własnego postanowienia z dnia [...] marca 2010 r., uzgadniającego warunki zabudowy na przedmiotowej działce. Ponadto skarżący wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu nie ustalono linii zabudowy dla terenu niezadrzewionego przedmiotowej działki. Pismem z dnia 2 marca 2015 r. skierowanym do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska Z. i T. S. poinformowali organ odwoławczy, że zadrzewienia występujące na przedmiotowej działce, które kolidowały z budową domu zostały usunięte. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Burmistrz S. zezwolił na wycinkę 22 drzew gatunku brzoza brodawkowata z terenu przedmiotowej działki. Do ww. pisma załączono zdjęcia przedmiotowej działki, wykonane po wycince drzew. Równolegle do toczącego się postępowania uzgodnieniowego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podjął próby wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2015 r. W tym celu GDOŚ wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] pismem z dnia 20 marca 2015 r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania z urzędu oraz stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza S. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] SKO [...], odmówiło stwierdzenia nieważność ww decyzji Burmistrza S. Następnie GDOŚ pismem z dnia 9 lipca 2015 r. wystąpił do Prokuratora Rejonowego [...], z wnioskiem o wniesienie sprzeciwu wobec ww. decyzji SKO jako wydanej z naruszeniem prawa. Prokurator Rejonowy [...] pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r., znak: [...] poinformował organ odwoławczy, że nie znalazł podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec powołanej decyzji SKO. Zarówno SKO [...] jak i Prokuratura Rejonowa [...] nie dostrzegły żadnych uchybień przy wydawaniu decyzji Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2015 r. wskazując że Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] stanowi plan ochrony parku krajobrazowego i jako taka nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto Prokurator Rejonowy [...] wskazał, że zakaz likwidacji zadrzewień, wprowadzony powyższą uchwałą, nie jest kierowany wprost do organu wydającego decyzję zezwalającą na wycięcie drzew, czyli Burmistrza S. Z akt sprawy wynika, iż w dacie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 27 stycznia 2015 r., przedmiotowa działka, w granicach obszaru przeznaczonego pod zabudowę wyznaczonego nieprzekraczalną linią zabudowy, była częściowo porośnięta drzewami gatunku brzoza brodawkowata (samosiejkami). Wydając zaskarżone postanawianie GDOŚ stwierdził, że wycięcie z tego terenu zadrzewień przed uzyskaniem uzgodnienia stanowiącego przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy należy potraktować jako przygotowania do inwestycji naruszające wspomniany zakaz i potwierdzające tym samym stanowisko co do tego, że planowana inwestycja również naruszy ten zakaz. Jednocześnie uznał, że wycinka nie zezwala na wycięcie zadrzewień śródpolnych, a jedynie 22 drzew gatunku brzoza brodawkowata Opierając się o definicję, zadrzewienia, oprócz drzew i krzewów, obejmują teren, na którym występują i pozostałe składniki szaty roślinnej tego terenu. W związku z powyższym sam teren na którym występują zadrzewienia jak i pozostałe składniki szaty roślinnej nadal są chronione zakazem określonym w § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały. Stąd organ uznał, iż ww. względy przemawiają za tym, że postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest niezależne od postępowania w sprawie wydania decyzji na wycinkę drzew, która nie zwalnia z obowiązującego zakazu likwidowania zadrzewień śródpolnych. Wobec powyższego GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego podniesionego w zażaleniu, dotyczącego nie ustalenia linii zabudowy dla terenu niezadrzewionego przedmiotowej działki, organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, który podlega ocenie organów ochrony przyrody w takiej postaci, w jakiej został im przedłożony do uzgodnienia. Organ współdziałający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmieniać jego ustaleń, w związku z czym nie módł zmieniać ani wprowadzać linii zabudowy). Od powyższego postanowienia Z. S. wniósł skargę do tut. Sądu, w której wskazał, że ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r.(t.j. Dz.U z 2015 r., poz. 1651) nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy w obszarze Parku Krajobrazowego. Podniósł, że choć obowiązująca ustawa o ochronie przyrody nie definiuje osobno zadrzewienia śródpolnego to jego rozumienie jest oczywiste i zdefiniowane (publikacja W. Radecki; Paragraf i środowisko - zadrzewienie śródpolne, Czasopismo "Aura" 2004/11). Nadto zarzucił organowi odwoławczemu, że poza przytoczeniem treści przepisów, nie przedstawił rzeczywistego stanu faktycznego sprawy poprzez oparcie się na konkretnym materiale dowodowym. Organ opierając się na zakazie określonym w § 3 ust.1 pkt 3 cyt. uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] winien był wykazać, w sposób nie budzący wątpliwości, iż zadrzewienie pojedyncze, rosnące na 1/3 części działki inwestycyjnej jest istotnie zadrzewieniem śródpolnym, a nie jakimkolwiek zadrzewieniem. Nadto w okolicznościach niniejszej sprawy powinien był rozważyć, czy istnieją inne możliwości zabudowy przy zachowaniu określonych warunków gwarantujących utrzymanie zadrzewień spełniających rolę śródpolnych. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uwzględnienie i pozytywne rozpatrzenie wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod tym kątem, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Sąd zatem uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa. W niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), wynikającymi z utworzenia Parku Krajobrazowego [...], w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Na podstawie art. 60 ust. 1 w związku art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska został przekazany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, zbiornika na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków na działce o nr ewid. [...], w miejscowości [...], obręb [...], gmina S. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (z zastrzeżeniem ust. 3), po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych na podstawie odrębnych przepisów. W przedmiotowej sprawie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wymagane było na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 ww. ustawy, zgodnie z którym ww. organ uzgadnia warunki zabudowy w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia, o którym mowa powyżej, dokonuje się w trybie art. 106 Kpa. Natomiast z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowa działka o nr ewid. [...], położona w miejscowości [...], obręb [...], gmina S., znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego [...], na obszarze którego obowiązują przepisy Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...], kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o powołaną w niej regulację. W przedmiotowej sprawie istotnym było wyjaśnienie przez organ uzgadniający czy w kontekście obowiązujących na powyższym terenie Parku Krajobrazowego zakazów i wymagań związanych z ochroną przyrody dopuszczalna jest lokalizacja uzgadnianej inwestycji. Pas przedmiotowej działki bowiem o szerokości 25-30 metrów od drogi, porośnięty jest drzewami (samosiejkami) gatunku brzoza, część działki porastają samosiejki w wieku 2-3 lat, a pozostała część działki (70-80%) jest niezadrzewiona. Przy czym jak wyżej wskazano, ostateczną decyzją Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] zostało wyciętych z powyższego terenu 22 brzóz gatunku brzoza brodawkowata. Należało zatem przeanalizować ewentualną możliwość zabudowy w ramach przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o całokształt dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń, w tym również przeprowadzonej legalnie wycinki wskazanych drzew. Uwzględniając lokalizację planowanej inwestycji w obszarze Parku Krajobrazowego decydujące znaczenie dla oceny możliwości zainwestowania na tym obszarze ma akt prawa miejscowego regulujący powołanie konkretnej formy przyrody i ustanawiający obowiązujące na tym terenie zakazy wynikające z potrzeb ochrony, a więc powołana wyżej Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...], w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...]. Organ uzgadniający zobowiązany był zatem dokonać oceny zgodności projektowanej decyzji z przepisami ustawy o ochronie przyrody i przepisami wydanego i powołanej Uchwały. Należy jednak podkreślić, że w zakresie powierzonej oceny, organ uzgadniający nie może wykraczać poza ustawowo określony zakres kompetencji i wkraczać w kompetencje organu decydującego przez określenie wymogu prowadzącego do nałożenia na podmiot wnioskujący warunku lub ograniczenia niemającego wyraźnej podstawy prawnej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ uzgadniający przekroczył swój zakres kompetencji naruszając tym samym przepisy prawa materialnego tj. art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które to uchybienie również mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie § 3 ust.1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie Parku Krajobrazowego [...], wprowadza na ww obszarze zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Zakres zaś postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji (postanowienia). W niniejszej sprawie oznacza to, że organy powinny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy realizacja inwestycji planowanej przez skarżącego będzie związana z naruszeniem zakazu przewidzianego w § 3 ust.1 pkt 3 uchwały, wprowadzającego zakaz likwidowania i niszczenia m.in. zadrzewień śródpolnych. W niniejszej sprawie organ takiego – oczywistego ustalenia nie dokonał. Organ oceniając, że przestawiony do uzgodnienia projekt, pomimo zawartego w nim warunku, że "zobowiązuje inwestora do przestrzegania wymagań wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisów wykonawczych", nie zapewnia zgodności z powyższą uchwałą, nie przywołał nawet konkretnego naruszonego przepisu. W ocenie sądu przeprowadzone dowody należy uznać za niewystarczające do dokonania tak daleko idącego ustalenia, że dopuszczenie do realizacji planowanej inwestycji wiązać się będzie z możliwością naruszenia zakazu niszczenia zadrzewienia. To nie są dowody, które pozwalają na poczynienie precyzyjnych ustaleń, gdyż bardzo ogólnie charakteryzują przedmiotową działkę. Należy podkreślić, że organ powołując się na okoliczność, że nawet w części działki oznaczonej jako grunty rolne występują zadrzewienia, nie dostrzegł i nie przeanalizował, że powierzchnia tego obszaru wynosi 0,3823 ha, a niewątpliwie duża jego część znajduje się między wyznaczonymi liniami zabudowy. Nie są to więc dowody, które mogą stanowić podstawę do negatywnej oceny organu. Należy wskazać, że swoje negatywne stanowisko organ oparł wyłącznie na hipotetycznym, bo nie popartym rzetelnymi dowodami istnieniu potencjalnej możliwości naruszenia stanu zadrzewienia. Tymczasem potencjalna obawa naruszenia obowiązującego zakazu niszczenia zadrzewień, nie jest wystarczająca do tak znacznego ograniczenia uprawnień właścicielskich w zakresie zabudowy. Wystąpienie naruszenia zakazu powinno być niewątpliwe, a więc konkretne i realne. W przypadku więc, gdy zalesienie nie występuje na całym obszarze działki inwestora, rolą organu jest ustalenie czy możliwa jest realizacja inwestycji bez konieczności wycięcia drzew. Tym bardziej w sytuacji, kiedy cała działka stanowi obszar 3823 m2 a dla celów inwestycji niezbędne jest wydzielenie z całości terenu jedynie powierzchni około 200 m2. Tak więc zadaniem organu jest wykazanie, że takiej możliwości nie ma, nie zaś przerzucenie na stronę postępowania ciężaru wykazania, że istnieje jednak możliwość realizacji planowanej inwestycji. W przeciwnym razie ograniczanie uprawnień właścicielskich będzie dokonywane dowolnie, w oderwaniu od konkretnego ograniczenia wynikającego z przepisów prawa (w tym przypadku miejscowego). Na marginesie należy podnieść, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się dokładnego położenia inwestycji na działce inwestora, jak oczekuje tego organ uzgadniający w niniejszej sprawie. Konkretyzacja usytuowania następuje dopiero w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zatem reasumując, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] ponownie rozpoznając wniosek Burmistrza S. o uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powinien dokładnie przeanalizować aktualny stan faktyczny sprawy i w oparciu o obowiązujący stan prawny, mając na uwadze powołane powyższej okoliczności, wydać stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.