II OSK 2422/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 215/16 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [..]. nr [..] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Zabłudowa z dnia [..]. znak [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 215/16 oddalił skargę J.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 2 lutego 2016 r., nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Zabłudowa z dnia 16 grudnia 2015 r., znak: [..] o umorzeniu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez zasypanie rowu przydrożnego, na wysokości działki nr [..] położonej w Pasynkach. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Po przeprowadzeniu postępowania ze zgłoszenia w sprawie zasypania rowu przydrożnego na wysokości działki nr [..] w Pasynkach organ stwierdził, że zasypanie rowu nie powoduje zalewania sąsiedniej działki nr [..]. Rów ten był zasypany na czas trwania budowy domu na działce [..] i obecnie został odtworzony. Organ I instancji uznał, że w tej sytuacji nie ma zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne i z tego tytułu postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzył stosownie do art. 105 i 107 k.p.a. Odwołania kwestionującego ustalenia organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło i decyzją wskazaną na wstępie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. ze 105 § 1 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu decyzji, że właściciele działki nr [..] prowadząc budowę budynku mieszkalnego podnieśli poziom gruntu o około 50 cm, jednakże nie zmienili kierunku spadku terenu. Dokonali także zasypania rowu melioracyjnego, jednakże jego przepustowość została odtworzona. Działalność inwestycyjna na działce nr [..] nie spowodowała szkodliwej zmiany stosunków wodnych. Z dowodów przeprowadzonych w toku postępowania, w tym także zgromadzonych na potrzeby postępowania w sprawie dotyczącej samowolnego podniesienia gruntu na działce nr [..], a konkretnie z ekspertyzy biegłego wynika, że inwestor nie zmienił pierwotnego spadku terenu zachowując naturalny spływ wód opadowych. Pierwotnie zasypany na czas budowy rów został odtworzony i spełnia swoją rolę. W sytuacji takiej organ ustalił, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych wpływających szkodliwie na grunty sąsiednie, a zatem nie zachodzi przesłanka z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne umożliwiająca powadzenie postępowania, co uzasadniało jego umorzenie jako bezprzedmiotowego zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skarżący J.Ł. wskazał na naruszenie przepisów postępowania poprzez sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż obecnie odtworzony rów nie spełnia swojej roli, ponieważ wody opadowe nie są odprowadzane z działki drogowej [..] powodując podtapianie jego działki i okoliczność tę należało ustalić przez ponowne oględziny, a nie na podstawie dowodów z innego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 215/16 na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę J.Ł.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 j.t. ze zm.) organ zobowiązany jest do ustalenia czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i czy te zmiany wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie. Z ustaleń organów wynika, iż poprzez działania właścicieli nieruchomości nr [..], a konkretnie przez pierwotne zasypanie rowu, a następnie jego otworzenie, nie w wersji otwartej jak poprzednio, lecz poprzez ułożenie rur i ich zasypanie rów ten spełnia swoją pierwotną funkcję. Zachowany został bowiem istniejący poprzednio spadek terenu, i to mimo podwyższenia terenu działki nr [..], które to ustalenie organ oparł na podstawie ekspertyzy sporządzonej w sprawie dotyczącej nakazu wykonania robót budowlanych właścicielom działki nr [..] przez organy nadzoru budowlanego. Kwestionując to ustalenie skarżący wskazał, że odtworzony rów nie spełnia swojej roli ponieważ wody opadowe z działki drogowej nie spływają do rowu, lecz na jego działkę. Zdaniem Sądu twierdzenia te jednak są sprzeczne z niekwestionowanym faktem, że działka nr [..] przylegająca do działki drogowej i granicząca z działką skarżącego nr [..] zachowuje pierwotny spadek umożliwiający spływ wód opadowych w kierunku działki skarżącego zgodnie z jego pierwotnym ukształtowaniem i co wynika wprost ze znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej (k.42) projektu zagospodarowania działki. W ocenie Sądu istniejący obecnie rów nie spowodował zatem zmiany stanu wód na gruncie i zgromadzony przez organ materiał dowodowy był wystarczający do takiego wniosku. Sąd za prawidłowe uznał też ustalenie, że zmiana polegająca na otworzeniu rowu poprzez ułożenie rur, nie może szkodliwie oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Skoro nie zachodziły podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu w myśl art. 105 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.Ł., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, mianowicie niezastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w sytuacji, kiedy zasypanie rowu przydrożnego musiało uniemożliwić jego właściwe funkcjonowanie to jest gromadzenie i odprowadzenie wód opadowych z działki drogowej, a zatem musiało też spowodować spływanie tych wód wzdłuż drogi do rowu położonego niżej, na wysokości działki skarżącego i w konsekwencji, wobec braku możliwości zgromadzenia wody w tym rowie do zalewania działki skarżącego; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a polegającymi na naruszeniu: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że zasypanie rowu przydrożnego i ułożenie w jego miejsce rur nie spowodowało niekorzystnego oddziaływania na nieruchomość skarżącego w sytuacji, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do takiego ustalenia, a w szczególności w aktach niniejszego postępowania brak jest ekspertyzy sporządzonej w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych właścicielom działki nr [..] przez organy nadzoru budowlanego, na podstawie której to ekspertyzy ustalenia czynił Burmistrz Zabłudowa oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku; - art. 77 § 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, że wystarczające jest uznanie za znany organowi z urzędu, na podstawie ekspertyzy sporządzonej w innym postępowaniu administracyjnym faktu, iż zasypany rów przydrożny spełnia swoją funkcję w sytuacji, kiedy ekspertyza dotyczyła wpływu zagospodarowania działki [..] na działkę skarżącego i nie odnosiła się do kwestii odprowadzania wód opadowych z pasa drogowego do rowów przydrożnych a dalej ewentualnego zalewania działki skarżącego; - art. 78 § 1 i 2 k.p.a. i art 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego w sytuacji, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dotyczący jej istotnych okoliczności był niewystarczający dla stanowczego rozstrzygnięcia, nadto kwestia wyjaśnienia wpływu zasypania rowu przydrożnego na stosunki wodne wymagała wiadomości specjalnych; - art. 8 kpa i art 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, poprzez niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym powodów rozstrzygnięcia, przyczyn, dla których nie uwzględniono żądań skarżącego, oraz przesłanek, które kierowały organem przy wydawaniu rozstrzygnięcia; - art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego o ekspertyzę sporządzoną w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu przez właściciela działki nr [..], w sytuacji, kiedy wobec powoływania się na tą ekspertyzę przez organy administracji dowód ten był niezbędny dla oceny prawidłowości rozstrzygnięć tych organów; - art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2. przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia według norm przepisanych tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ponieważ nie zostało ono uiszczone w całości lub w części. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że skarżący J.Ł., zawiadomił Burmistrza Zabłudowa o zasypaniu rowu przydrożnego na wysokości działki gruntu oznaczonej nr ewidencyjnym [..] i wywołanym tym zalewaniem jego działki oznaczonej nr [..]. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz Zabłudowa ustalił, że rów został odtworzony i wobec tego faktu postępowanie umorzył. J.Ł. nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem twierdząc, że ułożenie w miejsce rowu rur kanalizacyjnych nie odtwarza jego pierwotnych funkcji, co prowadzi do zalewania jego nieruchomości. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wyjaśnił, że podstawą rozstrzygnięcia organów administracji zarówno I, jak i II instancji, a także w dalszej konsekwencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku była ekspertyza wykonana na potrzeby postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, jego podniesienia o około 50 cm przez właściciela działki nr [..]. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie nie sposób ocenić prawidłowości wniosków i ustaleń dotyczących wpływu zasypania rowu na zalewanie działki [..] ponieważ ekspertyza, na którą powołują się zarówno organy administracji, jak i Sąd ponieważ nie została dołączona do akt niniejszego postępowania. Organy administracji za wystarczające uznały, iż treść ekspertyzy znana jest Burmistrzowi Zabłudowa z urzędu, w związku z postępowaniem toczącym się przed organami nadzoru budowlanego. W ich przekonaniu wnioski i ustalenia ekspertyzy nie wymagały więc dowodu. W ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie powyższe stanowisko jest zupełnie niesłuszne. Odbiera stronie postępowania możliwość jakiejkolwiek merytorycznej obrony jej praw. J.Ł. nie zgadzając się z takim sposobem prowadzenia postępowania dowodowego wniósł o dopuszczenie dowodu z oględzin i dowodu z opinii biegłego. W jego przekonaniu opinia sporządzona w postępowaniu przed nadzorem budowlanym nie odnosi się do kwestii związanych z zasypaniem rowu i nie może stanowić podstawy ustaleń w niniejszej sprawie. Wnioski te, bez należytego uzasadnienia, nie zostały uwzględnione. Wobec oczywistych braków materiału dowodowego obowiązkiem Sądu było uzupełnienie go o przywoływaną ekspertyzę stanowiącą podstawę rozstrzygnięć organów administracji. Odraczając na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. wydanie wyroku, Sąd dostrzegł taką potrzebę, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w toku dalszego postępowania. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, nieprzydatny do czynienia ustaleń w niniejszej sprawie jest znajdujący się w aktach, projekt zagospodarowania terenu działki [..]. Słusznie zauważył Sąd, że wynika z niej, iż wody opadowe spływają z działki [..] w sposób niezmieniony w stosunku do stanu pierwotnego. Jednak Sąd zupełnie nie zauważył, że przedmiotem zawiadomienia Burmistrza Zabłudowa przez J.Ł., było zalewanie jego działki przez wody opadowe, które spływając z działki drogowej, nie znalazły ujścia w zasypanym rowie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie zaniechania ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku doprowadziły do powielenia błędnych ustaleń poczynionych przez organy administracji, a w konsekwencji do oddalenia skargi i utrzymania w obrocie prawnym wadliwej decyzji o umorzeniu postępowania. Na marginesie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, iż ustalenia jakoby odtworzenie rowu poprzez ułożenie w jego miejscu rur kanalizacyjnych przywracało jego pierwotną funkcje jest sprzeczne z powszechną wiedzą i doświadczeniem życiowym w stopniu wręcz oczywistym. Rów przydrożny co do zasady ma nie tylko transportować wodę wzdłuż drogi. Rów ma również odbierać wodę bezpośrednio z nawierzchni, zapobiegając przedostawaniu się jej na przyległe do drogi tereny. Znaczna część wody, która spłynęła do rowu, wsiąka w nim w głębsze warstwy terenu. Ułożenie na całej długości rowu rur kanalizacyjnych ogranicza funkcję rowu jedynie do transportu wody wzdłuż drogi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Autor skargi kasacyjnej zawarł w skardze zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę, czy w sprawie organy administracji oraz sąd I instancji trafnie zastosowały przepisy prawa materialnego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2432/16, LEX nr 2083169). Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów procesowych, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i zmierzał przy tym do wykazania, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny kontrolowanych decyzji, które zostały wydane na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym organy nie dokonały czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim opierając się jedynie na ekspertyzie sporządzonej w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych właścicielom działki nr [..]. W rezultacie organy nie zebrały więc prawidłowo materiału dowodowego i nie rozpatrzyły go w sposób wyczerpujący. Powyższe zaś miało zdaniem skarżącego odzwierciedlenie w niewłaściwym niezastosowaniu przepisów ustawy Prawo wodne. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wnioskiem z dnia 27 października 2011 r. J.Ł. zawiadomił Burmistrza Zabłudowa o podniesieniu przez właścicieli działki ew. nr [..] poziomu gruntu od strony drogi gminnej, zasypując przy tym rów odwadniający. Powyższe pismo zostało przekazane w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, który ostatecznie wydał w dniu 17 listopada 2014 r. decyzję nakazującą inwestorom M. N. i K. N. sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego na działce ew. nr [..], "(...) w celu wyeliminowania ewentualnych negatywnych skutków podniesienia poziomi działki nr [..] i tym samym zalewania działek sąsiednich". Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2015 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk oddalił skargę J.Ł.. Jednocześnie J.Ł. wniósł zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej odtworzenia rowu przydrożnego na wysokości działki ew. nr [..] przez K. N.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia 2 listopada 2015 r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Miasta Zabłudowa termin do wydania decyzji w sprawie. Organ I instancji wydając decyzję umarzającą postępowanie w dniu 16 grudnia 2015 r. wskazał, że dokonano oględzin na gruncie w dniu 28 listopada 2011 r. Uznać należy zatem, że organ administracji nie przeprowadził w sprawie postępowania dowodowego, a oparł się jedynie na oględzinach przeprowadzonych 4 lata wcześniej oraz na ekspertyzie biegłego rzeczoznawcy sporządzonej do opisanej powyżej sprawy prowadzonej przed organami nadzoru budowlanego, której treść nie jest znana, a przede wszystkim nie została dołączona do akt rozpoznawanej sprawy. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego uczyniło niemożliwym ich wzajemną konfrontację z materiałem zgromadzonym już w aktach tej konkretnej sprawy. Dopiero bowiem zebranie całego materiału dowodowego pozwoli w tym przypadku na dokonanie właściwej oceny zasadności wniosku. Wskazane uchybienia świadczą o braku wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, a tym samym o naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwczesna jest tym samym ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia należnego od Skarbu Państwa za wykonaną pomoc prawną, gdyż jest ono przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym wniosek zawierający stosowne oświadczenie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części