II SA/Sz 1392/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących S. K. i T. K. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), Burmistrz Gminy G. ustalił na rzecz S. K. i T. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowo – mieszkalnego z częścią biurowo – socjalną (warsztat wyłącznie dla samochodów osobowych – bez wykonywania prac blacharskich i lakierniczych), na terenie działki nr [...], położonej w obr. ewid. [...]. Od powyższej decyzji J. T. i J.T. - właściciele działki nr [...] ob. [...] - wnieśli odwołanie, w którym podnieśli, że w wydanej decyzji nie uwzględniono wydanych warunków zabudowy dla pozostałych działek, na których przewidziano budownictwo jednorodzinne. Ponadto obowiązująca linia zabudowy wyznaczona na 15 m jest niezgodna z ich oczekiwaniami, gdyż noszą się z zamiarem wybudowania na swojej działce domu jednorodzinnego i obawiają się, że ustalona w ww. decyzji linia zabudowy będzie dotyczyła również ich działki, z uwagi na najbliższe sąsiedztwo. Podnieśli też, że obszar analizowany niezasadnie został rozszerzony z 150 m do 550 m, obejmując działki nr [...], które znajdują się w innym obrębie geodezyjnym (Goleniów), co jest niezgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Opisany w analizie teren objęty planem zagospodarowania przestrzennego (51U) jest również w innym obrębie geodezyjnym, niemającym powiązania ani ciągłości z działkami nr [...] obr. [...] Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem organu, usytuowanie obiektu warsztatu samochodowego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie stanowi kontynuacji tej funkcji. W takim przypadku nie można odnosić kontynuacji tej funkcji także do odległego od przedmiotowej działki warsztatu samochodowego, z pominięciem uwarunkowań istniejących w obszarze analizowanym, wyznaczonym w granicach trzykrotnej szerokości frontu działki. Istniejące uwarunkowania nie dają podstawy do rozszerzenia obszaru analizowanego. Powyższą decyzję zaskarżyli S. K. i T. K. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Sąd wyrokiem z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 548/13 uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia sąd stwierdził, że przyjęcie przez Kolegium odległości 150 m przy określaniu granic obszaru analizowanego doprowadziło do nieuzasadnionego zawężenia możliwości odniesienia się przez organ do przyszłej inwestycji skarżących w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. W pobliżu działki nr [...] w obrębie [..], w granicach obszaru analizowanego przez Kolegium, brak jest zabudowań, które mogłyby wyznaczać funkcję, jaką teren ten będzie pełnić w przyszłości. Status budynku, na który powołało się Kolegium, nie został dostatecznie wyjaśniony. Sąd stwierdził także, że żadne przepisy planu zagospodarowania przestrzennego nie mają dla decyzji o warunkach zabudowy charakteru wiążącego W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponownie uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...] r. i sprawę warunków zabudowy przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż od wydania decyzji organu pierwszej instancji upłynął już znaczny okres czasu (32 miesiące), zatem rozstrzygnięcie w sprawie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, m.in. ustalenia czy inwestor podtrzymuje swój wniosek, ewentualnego uzupełnienia tego wniosku o kopie wymaganych map i innych dokumentów, zgodnie z art. 52 u.p.z.p., a następnie przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej z uwzględnieniem zawartej w wyroku WSA w S. oceny prawnej, co do rozszerzenia granic obszaru analizowanego, a także stanowiska Kolegium co do oceny zachowania ładu przestrzennego. Powyższą decyzję SKO S. K. i T. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w całości, wobec naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji w całości wobec stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy. Zwrócili się również o poinformowanie właściwych organów zwierzchnich o istotnych naruszeniach prawa w trybie art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Wydanej decyzji skarżący zarzucili nieważność, polegającą na jej wydaniu przez członków Kolegium z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu, skarżący zarzucili decyzji naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 77 § 1 K.p.a., polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ odwoławczy, - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym przyjęciu, że na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek ustalenia, czy w okresie pomiędzy datą wydania jego decyzji, a dniem doręczenia do Kolegium wyroku zawierającego oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, nie doszło do zmian zarówno stanu prawnego, jak i stanu faktycznego sprawy, podczas gdy taki wniosek w żaden sposób nie wynika ze wskazanego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiot sprawy, objętej skargą, dotyczy decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tych przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy przy tym zaznaczyć, że skarżona decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wcześniejszej kasacyjnej decyzji organu odwoławczego w tym przedmiocie. Wydając wyrok z dnia 25 października 2013 r. sygn. II SA/Sz 548/13 Sąd wskazał organowi odwoławczemu kwestie, które winien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno ten sąd, jak i organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej w powyższym orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Przez "ocenę prawną" należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organu w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami, co do dalszego postępowania, obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych lub wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 596/15, opubl. w Lex nr 1733578). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom sądu co do dalszego postępowania, wyrażonym w ww. wyroku. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 548/13, Sąd uznał, że nieprawidłowa była interpretacja organu odwoławczego na tle § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis ww. nie zawiera bowiem zakazu szerszego niż 3 – krotna szerokość działki wyznaczenia granic obszaru analizowanego, tj. w sposób umożliwiający potraktowanie obszaru poddawanego analizie jako urbanistycznej całości. Ponadto analiza terenu z punktu widzenia funkcji odnosić się powinna do zabudowań już istniejących. Wobec przedstawionej przez Sąd wykładni przepisu odnoszącego do ustalenia obszaru poddanego analizie na potrzeby wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, organ odwoławczy winien dokonać ustaleń stanu faktycznego, przyjmując, że racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego. Wymaga tego spójność urbanistyczna planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Tymczasem organ odwoławczy takiej analizy urbanistycznej nie przeprowadził. Kolegium bowiem uznało, że w sprawie występują przesłanki uchylenia decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. Dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o ww. przepis jest jednak ograniczona i uwarunkowana wystąpieniem przesłanek: wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Kolegium, jako powód uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wskazało znaczny czas, jaki upłynął od jej wydania oraz potrzebę ewentualnego zaktualizowania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej, uwzględniającej ocenę prawną Sądu, a także stanowisko Kolegium, przy czym z akt postępowania nie wynika by Kolegium, ponownie rozpoznając odwołanie J. i J. T. od decyzji Burmistrza Gminy G. z dnia [...] r. zasięgało opinii strony w zakresie zamiaru aktualizacji wniosku o wydanie warunków zabudowy, bądź dokonało jakichkolwiek ustaleń w zakresie zmiany stanu faktycznego sprawy, wymagającej nowej analizy urbanistycznej. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja organu odwoławczego nie potwierdza zatem zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nie uwzględnia także wykładni prawa i wytycznych przedstawionych w wyroku Sądu z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 548/13. Należy też podkreślić, że adresatem obowiązków wynikających z art. 153 P.p.s.a., był organ odwoławczy, któremu w związku z uchyleniem jego decyzji, uprzednio rozpatrujący sprawę Sąd nakreślił ocenę prawną i wskazania co do dalszego sposobu działania. Kolegium nie mogło się od tych zadań uchylić i przerzucić je na organ I instancji. Organ odwoławczy nie wykazał też, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania. Nie ustalił też jakie okoliczności stanu faktycznego uległy zmianie, powodując, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Oczywiście nie można wykluczyć, iż może zajść potrzeba ponownego uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, ale jedynie w przypadku bezspornego ustalenia przez organ odwoławczy, że w międzyczasie na analizowanym obszarze nastąpiła taka zmiana stosunków faktycznych, która może mieć istotne znaczenie dla wyników analizy urbanistycznej. Decyzja w tym zakresie nie może jednak opierać się na przypuszczeniach i założeniach. Upływ czasu od wydania decyzji organu I instancji, nawet znaczny, nie może stanowić samodzielnej przesłanki uchylenia jego decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie może być wydana w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w ww. przepisie. Ten rodzaj decyzji dopuszczalny jest zaś wyjątkowo, stanowiąc wyłom od merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał zebrany przez organ pierwszej instancji, ale ma także możliwość rozszerzenia postępowania dowodowego w dopuszczalnych granicach na nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie (art. 136 K.p.a.). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby po otrzymaniu z Sądu akt postępowania celem ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy podjął jakiekolwiek działania dające mu podstawę do przyjęcia, iż mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne w wyniku upływu czasu uległy zmianie, wymagającej ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie. Należy też zauważyć, że konieczność taka nie została wskazana organowi odwoławczemu przez Sąd. Reasumując Sąd uznał, że SKO wadliwe zastosowało w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. a nadto nie zastosowało się do związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., co stanowi podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrujący sprawę organ winien bezwzględnie wyeliminować popełnione uchybienia uprzednio dostrzeżone przez Sąd w wyroku z dnia 25 października 2013 r., a także uwzględnić wywody i dostrzeżone uchybienia, jakie Sąd przedstawił w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. W związku z zawartym w skardze zarzutem naruszenia wydaną decyzją art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stwierdzić należy, iż nie jest on trafny. Zgodnie z treścią tego przepisu niedopuszczalna jest sytuacja, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy, będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Nie ma natomiast przeszkód by po uchyleniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego przez sąd administracyjny ten sam skład organu orzekał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będąc oczywiście związanym oceną prawną i wskazaniami sądu. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w pkt II, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 ww. ustawy. Sąd uznał też, że nie zaszła potrzeba zastosowania tzw. sygnalizacji z art. 155 § 1 P.p.s.a., skoro przedstawione w uzasadnieniu wyroku wytyczne są dla organu wiążące, a rodzaj naruszenia nie przybrał bezsprzecznie charakteru rażącego i permanentnego.