II OSK 2468/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 67/16 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku głównego dawnego "[...]" znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 67/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku głównego dawnego "[...]" znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wałbrzycha wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego nieużytkowanego budynku dawnego "[...]" przy ul. [...] w W., położonego na terenie działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we Wrocławiu (dalej – GDDKiA). W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 3 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że znajdujące się na tej nieruchomości obiekty: budynek główny biurowy oraz dwa budynki gospodarcze (dwukondygnacyjny i jednokondygnacyjny), znajdują się w bardzo złym stanie technicznym, stwarzającym zagrożenie dla osób postronnych, które mogą przebywać w ich otoczeniu lub wnętrzu. Dlatego też, uwzględniając występujący stopień uszkodzeń i dewastacji budynków, uznano, że obiekty należy zakwalifikować z przeznaczeniem do rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wałbrzycha na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w zw. z § 6 i 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. 2004 r. nr 198, poz. 2043) wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], którą nakazał GDDKiA rozbiórkę nieużytkowanego budynku głównego dawnego "[...]", znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, na nieruchomości przy ul. [...] w W. Odwołanie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wałbrzycha z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu rozpoczęcia i zakończenia rozbiórki obiektu oraz uporządkowania terenu po rozbiórce i wyznaczył nowy termin rozpoczęcia rozbiórki na 6 tygodni od dnia doręczenia decyzji. Termin zakończenia rozbiórki oznaczono do dnia 31 stycznia 2016 r. W pozostałej części organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu błędnego uznania GDDKiA za stronę zobowiązaną stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stronę postępowania. Zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane, obowiązki związane z należytym utrzymaniem obiektów budowlanych ciążą na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Jak przyznaje sama strona, własność nieruchomości objętej spornym postępowaniem przysługująca Skarbowi Państwa, została przekazana w trwały zarząd GDDKiA. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za prawidłowe oparcie się w sprawie, przy ustalaniu kręgu stron postępowania, na treści aktualnego wypisu z rejestru gruntów. Po drugie, okoliczność pozostawania nieruchomości w trwałym zarządzie GDDKiA przyznaje sama strona. Natomiast powoływana przez stronę okoliczność, że dąży ona do wygaszenia trwałego zarządu nieruchomością, pozostaje bez wpływu na charakter rozstrzygnięcia. Organy administracji obowiązane są bowiem do ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o stan właścicielski obowiązujący w chwili podejmowania decyzji. W tym zakresie organ II instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 415/15, WSA we Wrocławiu oddalił skargę GDDKiA na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającą wygaszenia trwałego zarządu GDDKiA nad nieruchomościami położonymi w W., w tym działki nr [...]. Od powyższego wyroku GDDKiA wniosła skargę kasacyjną do NSA, jednak z uwagi na fakt, że stan prawny uwidoczniony w rejestrze gruntów, nie uległ dotychczas zmianie, okoliczność powyższa pozostaje prawnie obojętna dla charakteru rozstrzygnięcia w sprawie. Z tej to przyczyny organ II instancji nie przyznał również racji GDDKiA, że sam fakt wniesienia skargi kasacyjnej od powołanego wyroku WSA, stanowi zagadnienie wstępne, a tym samym podstawę do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydanie decyzji w sprawie nie zależy bowiem od wcześniejszego orzeczenia przez sąd administracyjny, bowiem stan właścicielski nieruchomości nie budzi wątpliwości (nawet samej strony), w szczególności wynika wprost z wiążących organy nadzoru budowlanego rejestrów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2015 r. wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 67/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymieniono wyraźnie adresata obowiązku określonego w tym przepisie, jest nim: właściciel lub zarządca obiektu. Otóż w pierwszej kolejności nakaz taki powinien zostać skierowany do właściciela obiektu, a dopiero gdy z jakichś przyczyn nie jest to możliwe – winien on zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. O ile kwestia właściciela nie budzi wątpliwości – jest to podmiot posiadający tytuł prawny w postaci prawa własności (w tym przypadku Skarb Państwa), o tyle pojęcie zarządcy może być rozumiane w różny sposób. Konstrukcja normy prawnej wywiedzionej z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Wówczas zadaniem organu jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego. Status strony postępowania nie wynika z uznania organu, lecz jest wywodzony z prawa materialnego – art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a metoda wyboru podmiotów wynika wprost z tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie obowiązek rozbiórki budynku dawnego budynku "[...]" został nałożony na GDDKiA jako podmiot, który w dacie wydania decyzji, sprawował trwały zarząd nad nieruchomością oznaczoną geodezyjnie numerem [...]. W ocenie Sądu, zarówno samo określenie adresata nakazu rozbiórki, jak i wywiedziona przez orzekające w sprawie organy argumentacja w tym zakresie, są trafne. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w tym przypadku będzie to dzień [...] listopada 2015 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka, co do zasady, na podstawie akt sprawy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący, w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu zmiana sytuacji prawnej nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki, po dacie wydania decyzji, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zmiana sytuacji prawnej lub faktycznej powstała po wydaniu ostatecznej decyzji może stać się ewentualnie podstawą do wystąpienia w odpowiednim trybie z żądaniem uchylenia lub zmiany takiego rozstrzygnięcia, ewentualnie, w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zgłoszenia odpowiedniego zarzutu. Sąd podniósł, że strona skarżąca nie podważyła tego, że w dacie wydania decyzji działka nr [...] pozostawała w trwałym zarządzie GDDKiA. Prawo to skarżąca nabyła w związku z budową obwodnicy miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 od km 2+350 km do km 8+250, realizowanej na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z chwilą gdy wymieniona decyzja ZRID stała się ostateczna, ukształtowana nią linia podziału nieruchomości stała się granicą prawną terenu zajętego docelowo pod drogę publiczną o kategorii drogi krajowej, przejętego w trwały zarząd przez GDDKiA. Na moment wydania zaskarżonej decyzji GDDKiA nie utracił statutu zarządcy drogi a więc statusu inwestora i podmiotu uprawnionego do wykorzystania przedmiotowej nieruchomości dla celu budowy obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej. Co więcej, podmiot ten bezsprzecznie nie utracił też statusu trwałego zarządcy nieruchomości. Potwierdzeniem powyższego jest również prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 415/15, którym to wyrokiem oddalona została skarga GDDKiA na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2015r. w przedmiocie odmowy wygaszenia trwałego zarządu nieruchomości. Stanowisko wyrażone w tym wyroku, dotyczy również przedmiotowego budynku i co do tytułu prawnego jaki przysługuje skarżącej do spornej nieruchomości jest wiążące. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2016 r. wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie prawa materialnego - art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jako podmiot sprawujący trwały zarząd nad nieruchomością oznaczoną geodezyjnie numerem [...] w dacie wydania decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie obowiązku rozbiórki budynku głównego dawnego "Separatora" winna być adresatem tej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji skierowanej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, a tym samym nieważnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które powstały już po wniesieniu skargi do WSA we Wrocławiu w postaci: 1. decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. 2. zaświadczenia o ostateczności decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.; 3. decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wygaszającą trwały zarząd wraz ze stwierdzeniem jej ostateczności; - na okoliczność przeniesienia na Prezydenta Miasta Wałbrzycha decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej PN. Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 2+350 do km 8+250 oraz wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na wywłaszczonych nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast na prawach powiatu, w tym na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Wałbrzycha wniósł o jej oddalenie, jak również o oddalenie dowodów wniesionych wraz ze skargą kasacyjną i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowo GDDKiA Oddział we Wrocławiu został uznany za adresata zaskarżonej decyzji. Jak wynika z treści art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane adresatem decyzji wydanej na jego podstawie może być właściciel lub zarządca obiektu. W związku z tym, w przypadku konieczności objęcia danego obiektu nakazem rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 powyższej ustawy organy powinny ustalić właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie kwestia ta została ustalona prawidłowo, co trafnie uznał Sąd pierwszej instancji. Z dokumentów zebranych w postępowaniu wynika, że sporny budynek znajduje się na gruncie będącym własnością Skarbu Państwa, a będącym (w dacie orzekania przez organy) w trwałym zarządzie skarżącego. W niniejszej sprawie GDDKiA wskazuje, że utraciła ona status zarządcy drogi a więc status inwestora i podmiotu uprawnionego do wykorzystania przedmiotowej nieruchomości dla celu budowy obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej. Utratę statusu zarządcy drogi strona skarżąca wiąże ze zmianą statusu Wałbrzycha na miasto na prawach powiatu i w związku z tym przyjmuje, że z mocy prawa przeszły kompetencje zarządcy drogi znajdującej się w granicach miasta na prawach powiatu na prezydenta miasta (art. 19 pkt 5 ustawy o drogach publicznych). Inaczej mówiąc, GDDKiA uznaje, że w związku z zaistniałą zmianą, od 1 stycznia 2013 r. nie jest już z mocy prawa właściwym zarządcą drogi publicznej, która ma powstać na terenie miasta W., co w konsekwencji prowadzi do zbędności przejętych w trwały zarząd nieruchomości. Kwestia ta została już rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 415/15. W wyroku tym Sąd podkreślił, że GDDKiA uzyskała trwały zarząd przedmiotowymi nieruchomościami, z mocy prawa, w związku wydaniem przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Ustanowienie prawa trwałego zarządu na nieruchomościach objętych w/w decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na rzecz GDDKiA wiąże się z faktem, że podmiot ten wystąpił jako inwestor obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...]. W ten bowiem sposób (jako prawo trwałego zarządu) ustawodawca określił prawną formę władania nieruchomości przez jednostkę organizacyjną, która ma prawo do korzystania z nieruchomości oddanej jej w trwały zarząd w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania jak też w celu zabudowy takiej nieruchomości. W tym przypadku GDDKiA otrzymała nieruchomości w trwały zarząd w celu budowy drogi i celu tego, jak dotychczas, nie zrealizowała. Co do zasady, GDDKiA występuje nadal jako inwestor budowy przedmiotowej drogi. Nie zaszły też zmiany organizacyjne uniemożliwiające jej realizację tego typu zadań. Sąd stwierdził, że uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi mogły przejść na Prezydenta Wałbrzycha jedynie w stosunku do realnie istniejącej w dniu wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego status miasta Wałbrzycha drogi krajowej, jako drogi nr [...], zaliczonej na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Warunkiem takiego zaliczenia jest istnienie drogi w ujęciu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Aby jednak do takiego zaliczenia doszło droga musi najpierw spełniać kryterium uznania jej za budowlę. Nadanie kategorii drogi może bowiem dotyczyć tylko obiektu wybudowanego – po uzyskaniu przez inwestora określonych warunków techniczno-użytkowych. Analizując szczegółowo decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. i jej załączniki (plan orientacyjny) Sąd stwierdził, że projektowana droga krajowa [...] oznaczona jest kolorem czerwonym a projektowana obwodnica na wskazanym odcinku w dominującej części nie obejmuje rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr [...]. O ile zatem rację ma GDDKiA, że Prezydent Wałbrzycha mógł stać się zarządcą rzeczywiście istniejącej drogi krajowej nr [...], o tyle nie stał się zarządcą drogi projektowanej. Reasumując Sąd stwierdził, że skoro projektowana obwodnica nie została na dzień wejścia w życie rozporządzenia pobudowana i nie została oddana do użytku i nie istnieje w sensie faktycznym i prawnym jako droga publiczna, to Prezydent, mimo przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu nie może być zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 1 ust. 2 w związku art. 22 ust. 1 specustawy oraz w związku z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy o drogach publicznych. Należy podkreślić, iż stosownie do art. 170 p.p.s.a. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 415/15 wiąże Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że kwestia kto jest zarządcą budynku na terenie działki nr [...] została przesądzona. Tak więc zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, iż Sąd ocenia stan faktyczny i prawny sprawy na datę wydawania zaskarżonej decyzji, a więc odnosi się do zapadłego rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego i ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też przedstawienie przez stronę skarżącą dokumentów w postaci decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2016 r.; zaświadczenia o ostateczności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2016 r.; oraz decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] lipca 2016 r. wygaszającej trwały zarząd wraz ze stwierdzeniem jej ostateczności nie mogło odnieść zamierzonego skutku, ponieważ jak już wyżej wskazano, na dzień wydania zaskarżonej decyzji zarządcą budynku na terenie działki nr [...] pozostawała strona skarżąca kasacyjnie. Zdarzenia mające miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu na ocenę prawną zaskarżonego aktu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.