I SA/Wa 1872/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. R., J. R. i M. O. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dn. [...] czerwca 2021 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...] ustalono na rzez J.R. oraz nieustalonych spadkobierców po S.G. odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oznaczoną jako "[...] " nr rej. [...] działką nr [...] o pow. [...] m2, w tym za grunt, elementy budowlane oraz roślinność na łączną kwotę [...] zł. Po rozpatrzeniu wniosku M.O., S.R. oraz Z.R. reprezentowanych przez adw. J.F. z dnia [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1974 r. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] została skierowana do S.R., M.R., M.R. i M.O. reprezentowanych przez r.pr. M.N.. Od przedmiotowej decyzji nie zostało złożone odwołanie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Prezydent [...] zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...] wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17, poz. 70 ze zm.). Podkreślono, że w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za grunt wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), przymiot stron prowadzonego postępowania przysługuje następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości. Minister stwierdził, że stronami postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1974 r. winni być następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako "[...] " nr rej. [...] działka nr [...] o pow. [...] m2. Wskazano w związku z tym, że zgodnie ze znajdującym się w aktach własnościowych zaświadczeniem wydanym przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] tytuł własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako "[...] " nr rej. [...] działką nr [...] zapisany był przez zastrzeżenie na imię M.G.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] lutego 1973 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym M.G. nabyła J.R. i S.G., jednocześnie Sąd stwierdził, że spadek po M.G. nabyła J.R.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] maja 1974 r. sygn. akt [...] spadek po S.G. nabyła E.K., M.G. i J.R.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] marca 2006 r. sygn. akt [...] spadek po J.R. nabyła M.O., Z.R. i S.R.. Zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...] kuratorem spadku po E.K. został ustanowiony S.R.. Wskazano ponadto, że Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...], które stało się prawomocne w dniu [...] lutego 2016 r.: uchylił akt poświadczenia dziedziczenia po Z.R., sporządzony [...] marca 2011 r. przez asesora notarialnego R.S. zastępcę M.Z. notariusza w [...] za rep. [...] nr [...], stwierdził że spadek po Z.R. nabyła J.R., uchylił akt poświadczenia dziedziczenia po H.R. sporządzony [...] lutego 2013 r. przez notariusza M.Z. za rep. [...] nr [...], stwierdził że spadek po H.R. nabyła J.R.. Podkreślono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] została skierowana do S.R., M.R., M.R. i M.O. reprezentowanych przez r.pr. M.N.. Od przedmiotowej decyzji nie zostało złożone odwołanie. Wojewoda [...] prowadząc postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1974 r. opierał się na postanowieniach spadkowych oraz aktach poświadczenia dziedziczenia przedłożonych przez pełnomocnika wnioskodawców oraz pozostałych stron prowadzonego postępowania. Ustalając następców prawnych Z.R. oraz H.R. Wojewoda [...] opierał się na sporządzonych aktach poświadczenia dziedziczenia. Jak wynika jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego zostały one uchylone postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...], które stało się prawomocne w dniu [...] lutego 2016 r., a zatem w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] następcą prawnym Z.R. była J.R. a nie M.R. i M.R.. Tymczasem Wojewoda [...] decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] skierował m.in. do M.R. i M.R., a więc osób które nie były stronami prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1974 r. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Podkreślono, że tej oceny nie może również zmienić okoliczność, że Wojewoda [...] nie wiedział o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie uchylenia aktów poświadczenia dziedziczenia, ani o wydanym przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...]. Zdaniem Ministra uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy nie można uznać, aby Wojewoda [...] zaniedbał dokonania ciążących na nim obowiązków w zakresie ustalenia stron postępowania, do akt prowadzonego postępowania strony prowadzonego postępowania złożyły akty poświadczenia dziedziczenia, nie poinformowały jednak organu o toczącym się postępowaniu przed Sądem Rejonowym dla [...], ani o zapadłym rozstrzygnięciu, mimo iż postępowanie przed Sądem było prowadzone przy udziale M.R. i M.R.. Minister odnosząc się do wniosku pełnomocnika stron prowadzonego postępowania o ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. w części dotyczącej M.R. oraz M.R., uznał że nie zasługuje on na uwzględnienie z uwagi na charakter rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody [...]. W decyzji tej Wojewoda [...] stwierdził nieważność całej decyzji Urzędu [...] z dnia [...] lutego1974 r., nie rozstrzygając o poszczególnych uprawnieniach i ich zakresie przysługujących poszczególnym stronom prowadzonego postępowania. Charakter rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. uniemożliwia stwierdzenie nieważności tej decyzji w części. Dodatkowo podkreślono, że w samej sentencji zapadłej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że decyzję wydaje "po rozpatrzeniu wniosku M.O., S.R., M.R. oraz M.R. zastępowanych przez radcę prawnego M.N." tymczasem Wojewoda [...] winien umorzyć postępowanie z wniosku M.R. oraz M.R., zaś rozstrzygnąć merytorycznie wyłącznie wniosek M.O., S.R.. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] czerwca 2021 r. wnieśli S.R., J.R. i M.O. zarzucając jej : 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy oraz błędne uznanie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy, to jest okoliczności pominięcia przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] jednej ze stron postępowania, skutkować powinna wznowieniem postępowania przez Wojewodę [...] z udziałem prawidłowo ustalonych stron postępowania (za czym przemawiał słuszny interes stron postępowania), a nie stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy i wydanie przez Organ decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., w sytuacji gdy okoliczności faktyczne sprawy przemawiały za odmową stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., i wskazywały na zasadność wznowienia postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania, to jest wszystkich spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz ul. [...], oznaczonej dawniej jako "[...] " Nr rej. [...]. 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niepełny i utrudniający zrozumienie podstaw wydanego rozstrzygnięcia, wobec lakonicznego odniesienia się Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentów prawnych zawartych w piśmie skarżących z dnia [...] września 2018 roku; W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, skargę należało w ocenie Sądu uznać za niezasadną. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotem oceny Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, dokonanym w trybie nieważnościowym, była mianowicie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzająca nieważność decyzji Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1974 r., nr [...]. Na wstępie rozważań Sąd podkreśla, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a., choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, postępowanie nadzorcze ma więc charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. Podkreślenia, choć na marginesie wymaga, że stan faktyczny pozostawał w sprawie zakończonej powyższą decyzją niesporny, a skarżący nie odwołali się od decyzji, poddanej ocenie w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za grunt wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), przymiot stron prowadzonego postępowania przysługuje następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości. Stronami postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...] winni być następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako "[...] " nr rej. [...] działka nr [...] o pow. [...] m2. Jak wynika z akt sprawy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016r. została skierowana do S.R., M.R., M.R. i M.O. reprezentowanych przez r.pr. M.N.. Wojewoda [...] prowadząc postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1974 r. opierał się na postanowieniach spadkowych oraz aktach poświadczenia dziedziczenia przedłożonych przez pełnomocnika wnioskodawców oraz pozostałych stron prowadzonego postępowania. Ustalając następców prawnych Z.R. oraz H.R. Wojewoda [...] opierał się na sporządzonych aktach poświadczenia dziedziczenia. Jak wynika jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego zostały one uchylone postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...], które stało się prawomocne w dniu [...] lutego 2016 r., a zatem w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] następcą prawnym Z.R. była J.R. a nie M.R. i M.R.. Tymczasem Wojewoda [...] decyzję z dnia [...] maja 2016 r. skierował m.in. do M.R. i M.R., a więc osób które nie były stronami prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1974 r. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ powinien stwierdzić nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Chodzi tu o wadliwość decyzji polegającą na skierowaniu decyzji do osoby mylnie potraktowanej jako strona postępowania i rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle przepisów prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej , innymi słowy, która nie ma ani interesu prawnego, ani też obowiązku, o którym zgodnie z prawem należało rozstrzygnąć w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Sankcja nieważności wynika z braku podmiotu legitymowanego do zawiązania stosunku prawnego, którego niezbędnym warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia spraw jest legitymacja stron. Decyzja nie może prowadzić w takim przypadku do zawiązania materialnoprawnego stosunku, bo brak będzie podmiotu zdolnego do nabycia prawa lub obarczenia obowiązkiem. Przedmiotowa wadliwość wywodzi się z zamiaru ustalenia sytuacji prawnej innej osoby niż strona i dlatego też odróżnić trzeba ją od popełnienia w decyzji oczywistej omyłki co do nazwiska czy adresu osoby oraz od przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do osoby nieistniejącej (np. zmarłej, fikcyjnej). Biorąc pod uwagę powyższe należy więc uznać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. i w związku z tym decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. stwierdzająca nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. jest prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325), orzekł jak w sentencji.