II GSK 5050/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 192/16 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem z 7 lipca 2016 r. (sygn. akt III SA/Łd 192/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę E. P. (skarżący), uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dyrektor OR ARiMR) z [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (Kierownik BP ARiMR) z [...] października 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ponadto Sąd zasądził od Dyrektora OR ARiMR na rzecz skarżącego 252 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzjami Kierownika BP ARiMR skarżącemu przyznano płatność rolnośrodowiskową na: 2011 r. (w wysokości 5331,80 zł), 2012 r. (w wysokości 5409,60 zł), 2013 r. (w wysokości 5269,40 zł), 2014 r. (w wysokości 5292,20 zł), 2015 r. (w wysokości 5413,80 zł). W toku postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. Kierownik BP ARiMR stwierdził, że na działkach rolnych E1A i F1A, na których realizowany był wariant 8.2.1, skarżący zadeklarował w plonie głównym roślinę tożsamą z rośliną, która w poprzednim roku była deklarowana w międzyplonie. Wobec tego wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi skarżący potwierdził stwierdzone przez organ nieprawidłowości i wyjaśnił, że nie był świadomy tego, iż nie można siać takich samym roślin po sobie. Decyzją z [...] października 2015 r. Kierownik BP ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 6297,60 zł. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Dyrektor OR ARiMR uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR i orzekł co do istoty sprawy, ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności na 6297,60 zł. Organ wyjaśnił, że powodem uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia był brak wskazania przez Kierownika BP ARiMR decyzji, na podstawie których przyznano płatność ustaloną później jako nienależną. Dyrektor OR ARiMR wskazał, że skarżący, składając w 2011 r. pierwszy wniosek o płatność rolnośrodowiskową, zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu "Ochrona gleb i wód" w wariancie 8.2.1 "międzyplon ozimy" oraz w wariancie 8.3.1 "międzyplon ścierniskowy". Dyrektor wyjaśnił, że realizując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach tych wariantów rolnik nie mógł uprawiać w plonie głównym rośliny, która była uprawiana w międzyplonie ozimym i ścierniskowym (§ 3 ust. 1 pkt 3 lit. g i pkt 4 lit. g rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - Dz. U. z 2015 r., poz. 908; rozporządzenie MRiRW z 2 czerwca 2015 r.). Za niedochowanie tego wymogu nakładana jest sankcja w postaci zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej działki rolnej lub jej części, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie; sankcję tę wprowadza § 3 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 2 czerwca 2015 r. na podstawie art. 35 ust. 2 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., s. 48; rozporządzenie nr 640/2014). Sankcja ta, stosownie do art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, ma również zastosowanie do kwot wypłaconych z tytułu realizacji programu wieloletniego w latach poprzednich. Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że skarżący w 2015 r. na dwóch działkach rolnych uprawiał w plonie głównym łubin wąskolistny, który w roku poprzednim był uprawiany na tych gruntach w międzyplonie. Doszło zatem do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 3 lit. g i pkt 4 lit. g rozporządzenia MRiRW z 2 czerwca 2015 r. Wobec tego na skarżącego nałożono sankcję określoną w § 3 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 2 czerwca 2015 r. i zobowiązano do zwrotu tej części płatności za lata 2011, 2012, 2013 i 2014. Łączna kwota nienależnie pobranych płatności wyniosła 6297,60 zł. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora OR ARiMR. WSA uwzględnił skargę, uchylając decyzje organów obu instancji. Po pierwsze, WSA uznał, że nie jest sporna okoliczność, iż skarżący w 2015 r. na dwóch działkach rolnych uprawiał w plonie głównym łubin wąskolistny, który w roku poprzednim był uprawiany na tych działkach w międzyplonie. Wobec tego doszło do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 3 lit. g i pkt 4 lit. g rozporządzenia MRiRW z 2 czerwca 2015 r. Ze względu na stwierdzone nieprawidłowości skarżący miał obowiązek zwrotu płatności. Po drugie, WSA wskazał, że podstawę prawną decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowił art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. Z kolei w ust. 3 art. 35 tego rozporządzenia określono, że "Przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka". Zdaniem WSA, w świetle tych przepisów do zatrzymania płatności, czy stwierdzenia obowiązku jej zwrotu nie wystarcza niewywiązanie się z programu w danym roku; ocenie podlega natomiast cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego. Sąd dodał, że wobec tego organ ma obowiązek odniesienia się wnikliwie do stwierdzonej niezgodności i jej wpływu na całość operacji, a nie jej części (fragmentu zobowiązania), np. z okresu jednego roku. Zgodnie bowiem z kryteriami zwrotu, o których mowa w art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, rozmiar niezgodności zależy m.in. od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy m.in. od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji, a to czy niezgodność jest trwała, zależy m.in. od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Po trzecie, WSA uznał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie omówiły dokładnie w uzasadnieniach swoich decyzji ustalonych okoliczności faktycznych sprawy w kontekście art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. W związku z tym za przedwczesne i zbyt dowolne uznał WSA twierdzenie Dyrektora OR ARiMR, że uprawianie przez skarżącego w plonie głównym łubinu wąskolistnego, który w roku poprzednim był uprawiany na tych samych gruntach w międzyplonie, mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 35 rozporządzenia nr 640/2014. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że uzasadnienie decyzji ma wskazywać ustalenia organu co do rzeczywistego stanu rzeczy, istotne w świetle przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę prawną decyzji. Powołując się na art. 107 § 1 i 3, art. 8 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; k.p.a.), WSA dodał, że treść uzasadnienia bezpośrednio wpływa na ocenę prawidłowości decyzji w zakresie realizacji przez organy administracji publicznej obowiązków procesowych wyrażonych w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, w tym obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej. Zdaniem WSA, uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych nie odpowiadają tym wymaganiom.. II Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożył Dyrektor OR ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną oświadczył również, że zrzeka się rozprawy. Dyrektor OR ARiMR zarzucił wyrokowi WSA: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.; p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez to, że WSA błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, mimo iż nie ma ku temu podstaw, a jednocześnie WSA nie rozważył całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności przyjął, że organ nie wyjaśnił przesłanek zasadności rozstrzygnięcia, mimo że w uzasadnieniu organ wyraźnie wskazał, "iż rozmiar niezgodności postępowania skarżącego ze zobowiązaniem". WSA pominął przy tym ustalenie, że decydujące znaczenie dla organu ma fakt niewywiązania się ze zobowiązania skarżącego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. g, pkt 4 lit. g oraz ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 2 czerwca 2015 r., ustanawiającego obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej przyznanej za poprzedzający rok w zakresie działki rolnej lub jej części, w stosunku do której stwierdzono określone uchybienie poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie, co skutkowało uznaniem przez WSA, iż ocenie podlega cały okres zobowiązania skarżącego, a nie zaś fakt niewywiązania się z programu w danym roku; 2) art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 35 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 640/2014 przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie uznania, że organ powinien każdorazowo wykazywać powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia, w całym okresie trwania zobowiązania, co w konsekwencji doprowadziło do uznania braku podstaw do zwrotu płatności środowiskowej przyznanej w latach poprzednich. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor OR ARiMR stwierdził w szczególności, że WSA błędnie przyjął, iż organ nie wyjaśnił przesłanek zasadności rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ wyraźnie wskazał, że nieistotny jest rozmiar niezgodności i możliwość wyeliminowania skutków niezgodności za pomocą racjonalnych środków. Decydujące znaczenie ma bowiem fakt niewywiązania się ze zobowiązania, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, gdyż skarżący podał, w jakim zakresie nie wykonał zobowiązania. W ocenie Dyrektora OR ARiMR, w takiej sytuacji nie ma podstaw do wyjaśniania skarżącemu tej kwestii lub kwestionowania jego oświadczeń. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości. Stwierdził w szczególności, że nie został poinformowany przez ARiMR o zakazie siania łubinu po łubinie. Wyjaśnił, że w plonie wtórnym zasiał łubin, który jednak przez zimę wymarzł. To wszystko nie przyniosło żadnych skutków ujemnych, a wręcz przeciwnie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Dyrektor OR ARiMR zarzucił wyrokowi WSA m.in. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w czym organ administracji upatruje naruszenia przez WSA obowiązku należytego uzasadnienia wyroku. Wobec tego zarzut taki nie poddaje się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie mógł być uwzględniony. Natomiast za trafny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnie wykładni art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014. Przepis ten stanowi: "Przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka konstrukcja przepisu wskazuje, że należy go odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014. Przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. Kryteria, o jakich mowa w tym przepisie polski prawodawca uwzględnił w ustawie z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz wydanym - na podstawie upoważnienia zawartego w art. 29 tej ustawy - rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Rolą organów jest zatem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa krajowego, które zostały wydane z uwzględnieniem kryteriów takich jak dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia. W związku z tym, że WSA przyjął błędną wykładnię art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, błędnie też uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie omawiając dokładnie w uzasadnieniach swoich decyzji ustalonych okoliczności faktycznych sprawy w kontekście art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. Pomimo trafności powyższych zarzutów skargi kasacyjnej, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ wyrok ten, mimo błędnego uzasadnienia we wskazanym wyżej zakresie, odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem ocenę WSA, że decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a., choć z innego powodu niż wskazany przez WSA. Z art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej i uzasadnienie prawne. Natomiast w art. 107 § 3 k.p.a. wskazano, że uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniach decyzji organy obu instancji stwierdziły, że skarżący naruszył § 3 ust. 1 pkt 3 lit. g i pkt 4 lit. g rozporządzenia MRiRW z 2 czerwca 2015 r., co z kolei skutkowało zastosowaniem wobec niego sankcji określonej w § 3 ust. 4 tego rozporządzenia. Zauważyć jednak należy, że przepisy te weszły w życie z dniem 14 lipca 2015 r., natomiast uchybienie zarzucone skarżącemu (zasianie w plonie głównym rośliny, która była uprawiana w międzyplonie ozimym i ścierniskowym) miało miejsce przed tą datą, skoro podstawą jego stwierdzenia była m.in. treść wniosku o płatność z 13 maja 2015 r. Ponadto w decyzji Kierownika BP ARiMR wskazane został również inne przepisy prawa określające wymaganie, które miał naruszyć skarżący (część VII ust. 3 pkt 7 załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego) oraz sankcję za to naruszenie (§ 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Ta niejasność co do przepisów, na podstawie których organy ustaliły kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, jest niedopuszczalna zarówno z punktu widzenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W związku z tym uchylenie przez WSA wydanych w sprawie decyzji administracyjnych odpowiadało prawu. Uznając, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine, oddalił skargę kasacyjną. Na zakończenie podkreślenia wymaga, że w przypadku, gdy NSA oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organu administracji rozpoznającego ponownie sprawę (por. m.in. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101).