II SA/Kr 272/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa i Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 30 października 2012 r. stwierdziło nieważność decyzji wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 listopada 1986 r. znak: [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. objętej wykazem hipotecznym lwh 425 oraz KW [...], stanowiącej parcelę I. kat 426 o pow. 436m2 zabudowaną budynkiem mieszkalnym przy ul. G. oraz orzekającej o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomość w kwocie 6.831.040 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w [...] decyzją z dnia 2 lipca 2013 r. uchyliło ww. decyzję z dnia 30 października 2012 r. oraz orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 listopada 1986 r. w części dotyczącej udziału we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] zabudowanej budynkiem położonym przy ul. G. w K., w wielkości łącznej [...] części związanego z prawami odrębnej własności lokali mieszkalnych nr 1,3,4,5,6,7,8 i 9 w tym budynku- z uwagi na fakt, że w tej części wyżej opisana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia 19 listopada 1986 r. została w tym zakresie wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 19 listopada 1986 r. w pozostałej części, w której decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych - w zakresie odpowiadającym udziałowi Gminy [...] we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] zabudowaną budynkiem położonym przy ul. G. w K. w wielkości 371/1000 części. Decyzja SKO w [...] z dnia 2 lipca 2013 r. została zaskarżona przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta [...] i Gminy Miejskiej [...] oraz Skarb Państwa - Wojewodę [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1101/13 oddalił obie skargi. Od powyższego wyroku złożono skargi kasacyjne, a sprawa została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. I OSK 1081/14. Pismem z dnia 15 czerwca 2015r. Skarb Państwa - Gmina Miejska [...] -Prezydent Miasta [...] złożył wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, wskazując jako podstawę art. 145a § 1 kpa i przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/12 orzekający o niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 kpa. SKO w [...] postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 kpa, odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją SKO w [...] z dnia 2 lipca 2013 r. znak: [...]. Zdaniem Kolegium zaistniała przeszkoda do wznowienia postępowania z uwagi na uprzednie (tj. przed złożeniem wniosku o wznowienie) uruchomienie trybu weryfikacji ostatecznej decyzji SKO w [...] z dnia 2 lipca 2013 r. przed sądem administracyjnym. Kolegium powołało się na stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 103/14 oraz z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2476/13. Prezydent Miasta [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że postępowanie w sprawie powinno zostać wszczęte, a następnie zawieszone do chwili zakończenia postępowania prowadzonego przed sądem administracyjnym. SKO w [...] postanowieniem z dnia 4 stycznia 2016 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 i 4, a także art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa, utrzymało w mocy postanowienie z dnia 16 lipca 2015 r. Kolegium ponownie rozpatrujący sprawę w całości podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z 16 lipca 2015 r. oraz przytaczanych w nim orzeczeń sądów administracyjnych odrzucających jakiekolwiek ingerencje organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym jako wykraczającą poza dyspozycję przepisu art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako niedopuszczalną, godzącą w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Kolegium zaznaczyło, że decyzja SKO w [...] z dnia 2 lipca 2013 r. znak: [...] jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez NSA pod sygn. akt I OSK 1081/14. Skargę do na postanowienie SKO w [...] z dnia 4 stycznia 2016 r. złożył Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] oraz Gmina Miejska [...], zarzucając naruszenie art. 145a § 1 kpa, art. 149 § 1 kpa i § art. 150 § 1 kpa poprzez orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto zarzucono naruszenie art. 6 ppsa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 16 i art. 77 kpa poprzez ich pominięcie. Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zdaniem strony skarżącej zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym nie stanowi w każdym przypadku o niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Łodzi z dnia 21 września 2007 r. I SA/Łd 744/07), a w zaskarżonym postanowieniu wskazano, iż brak jest kategorycznych przesłanek dla zakazu likwidacji nagle dostrzeżonej wady postępowania administracyjnego w drodze wznowienia postępowania. Strona skarżąca zaznaczyła, że nadrzędnym dążeniem organów państwa powinno być usunięcie z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć, które zostały podjęte w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Wykładnia przepisów proceduralnych musi więc być dokonywana tak, aby jak najefektywniej (szybko i skutecznie) eliminować takie wadliwe rozstrzygnięcia, chroniąc w ten sposób obywatela przed niepotrzebnym oczekiwaniem na ostateczne rozstrzygnięcie jego sprawy. Strona skarżąca podniosła też, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145a kpa niewątpliwie dotyczy opisywanej wyżej sytuacji i podkreśliła, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje usunięcia określonego przepisu z systemu prawnego ex tunc. W ocenie strony skarżącej powołane przez Kolegium orzecznictwo, odnoszące się do braku możliwości wznowienia postępowania w przypadku złożonej do sądu administracyjnego skargi, dotyczy tylko przesłanek wznowienia istniejących w dacie wydawania decyzji, będącej przedmiotem zaskarżenia, a zatem tylko jeśli wada postępowania organu istniała już w dacie wydania decyzji przez organ. Strona skarżąca podkreśliła, że złożenie skargi do sądu administracyjnego nie musi prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia (skarga może być odrzucona z powodu nieuzupełnienia braków formalnych), co przy założeniu braku możliwości wznowienia postępowania i upływie terminu miesiąca od dowiedzenia się o przesłance wznowienia trwale pozbawiłoby stronę możliwości rozpatrzenia sprawy zarówno na drodze administracyjnej jak i sądowoadministracyjnej. W skardze wskazano też, że w kpa brakuje odpowiednika art. 56 ppsa. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia SKO w [...] z dnia 16 lipca 2015 r. Zwrócić należy uwagę, że w dacie wydania obu kwestionowanych postanowień SKO w [...] nie miał zastosowania art. 170 ppsa, ponieważ brak było w tym czasie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, który orzekałby odnośnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 lipca 2013 r. znak: [...]. Jak bowiem wskazano wyżej, od wyroku WSA w Krakowie z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1101/13 oddalającego skargi na tę decyzję Kolegium złożone zostały skargi kasacyjne, a postępowanie przed NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1082/14 wciąż się nie zakończyło. W konsekwencji należało przyjąć, że w obrocie prawnym występuje ostateczna decyzja kończąca postępowanie, co do którego złożono wniosek o wznowienie postępowania, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Natomiast toczące się, a nie zakończone prawomocnie, postępowanie sądowoadministracyjne, nie stanowi formalnej przeszkody do wszczęcia na podstawie art. 145a § 1 kpa postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 lipca 2013 r. Wyjaśnić należy, że co do zasady postępowania: administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonego aktem, w stosunku do którego toczy się wcześniej wszczęte postępowanie sądowe nie mogą się toczyć równolegle. Jednakże poglądu takiego nie można utożsamiać z formalną przeszkodą do samego wszczęcia takiego postępowania administracyjnego. Z jednej strony przepisy ppsa nie regulują bowiem sytuacji, gdy skarga do sądu poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej. Z drugiej natomiast strony brak w kpa analogicznego przepisu do art. 56 ppsa. Zdaniem Sądu, w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi do sądu na akt kończący to postępowanie, należy zająć stanowisko analogiczne do przyjętego w powołanym przepisie - postępowanie administracyjne powinno zostać wszczęte i zawieszone przez organ z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jeżeli w wyniku postępowania sądowego dojdzie do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, organ stosownie do art. 105 § 1 kpa, umorzy podjęte postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Inna niż przedstawiona powyżej wykładnia mogłaby prowadzić do utraty przez stronę uprawnienia do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania z uwagi na upływ terminu do jego wniesienia, który, zgodnie z art. 145a § 2 kpa, upływa po terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i to w sytuacji, gdy dyspozycja art. 145a kpa stanowi samodzielną przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym braku negatywnych ustawowych przesłanek formalnych lub materialnych odnośnie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając dla każdej ze stron skarżących (Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej [...]) kwotę 580 zł, na która złożyły się: kwota uiszczonego wpisu od skargi (po 100 zł wpłacone przez każdą ze stron skarżących) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł dla każdej ze stron).