II SAB/Wa 1091/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P.W. na bezczynność Dyrektora [...] z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor [...] dopuścił się bezczynności, 2. bezczynność Dyrektora [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz skarżącego P. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. G. w dniu 21 sierpnia 2015 r. skierował do Centrum [...] z siedzibą w [...]- zwanej dalej C., wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący zarządzania zbiorami danych osobowych poprzez udzielenie odpowiedzi na zadane w nim pytania. W dniu 27 listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga ww. na bezczynność powyżej określonego C., w której skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał wyczerpującej odpowiedzi na wszystkie zadane pytania. Centrum [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. C. wyjaśniło, że w dniu 4 września 2015 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na pytania z modułu I wniosku, zastrzegając iż odpowiedzi na pytania związane z iArkuszami (moduł II) zostaną udzielone w późniejszym terminie, tj. do 18 września 2015 r. C. w dniu 20 listopada 2015 r. udzieliło skarżącemu odpowiedzi dotyczącej systemu elektronicznego iArkusz. Mimo naruszenia terminu do udzielenia pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 21 sierpnia 2015 r., bezczynność C. ustała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Centrum [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż Sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy k.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji), to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ogólną zasadą, wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu. Prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy przy tym wskazać, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. W myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: – przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 powołanej ustawy; – adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot obowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); – obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji. Wobec powyższego zadaniem Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej. Do ustalenia, czy określony podmiot jest obowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania tych zadań wytwarza lub pozyskuje informacje publiczne. Minister Kultury na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) w dniu 22 września 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie specjalistycznej jednostki nadzoru (Dz. U. z 2004 r. Nr 226, poz. 2292 z późn. zm.), którym powołał specjalistyczną jednostkę nadzoru "Centrum [...]". W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że C. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają. W związku z żądaniem skarżącego o udostępnienie informacji w zakresie i formie określonej w jego wniosku, należało rozstrzygnąć, czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6. W świetle tego przepisu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jednocześnie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 16 tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych Z powyżej przytoczonego przepisu wynika, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu, o ile nie zachodzą ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie C. dopuściło się bezczynności albowiem nie rozpatrzyło wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2015 r. na zasadach i w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak w ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wynikała wyłącznie z trudności technicznych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.