II OSK 2516/16

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy A.D.-P. po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1168/15 w sprawie ze skargi W.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1168/15, oddalił skargę W.S. i J.S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), wyrażające się w nieuznaniu, że w rozpatrywanej sprawie obowiązuje tzw. zasada dobrego sąsiedztwa z uwagi na wymóg stosowania tej zasady wyłącznie do zabudowy nowej, a nie już istniejącej (jak w przedmiotowej sprawie); - niezastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - niewłaściwe zastosowanie niżej wymienionych przepisów polegające na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu we wskazanej normie prawnej: art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązujący organ wydający przedmiotową decyzję do sprawdzenia kompletności wniosku inwestora o zmianę sposobu użytkowania budynku z funkcji garażowo - mieszkalnej na usługową, tj. myjnię samochodową, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przesłankami wynikającymi z art. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zobowiązujący organ do wyznaczenia w zakresie wielkości i kształtu obszaru analizowanego w sposób zmierzający do uzasadnienia formalnej dopuszczalności lokalizacji nowej funkcji obiektu budowlanego sąsiadującego z nieruchomością skarżących, zamiast konkretnego wykazania, że wielkość i kształt ww. obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w zakresie dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno- architektonicznej na danym obszarze, który to obszar błędnie wyznaczono, jak i nie udzielono wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu priorytetu dla warunku kontynuacji funkcji decydującego o dopuszczalności realizacji zamierzenia inwestycyjnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości procesu polegającego na ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania części garażowej budynku garażowo - mieszkalnego na myjnię samochodową. Nie bez znaczenia dla skarżących jest również przeświadczenie, że stoją oni przed perspektywą poważnego zakłócenia ich normalnej egzystencji z uwagi na możliwość funkcjonowania bezpośrednio przy ich nieruchomości myjni samochodowej. Odnosząc się wyłącznie do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w niniejszej sprawie istotną w sprawie kwestią, wyraźnie podnoszoną właściwie we wszystkich podstawach skargi kasacyjnej i mocno akcentowaną w jej uzasadnieniu, jest czy zaskarżony wyrok został oparty na właściwej wykładni art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). W ocenie NSA, jednoznacznie należy wskazać, że celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wprowadził do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Zasada ta więc uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w ww. przepisie. W przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega zmianie. NSA wielokrotnie podkreślał, że warunek kontynuacji funkcji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Podkreśla się przy tym, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą - jedynie - z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. W niniejszej sprawie zmiana inwestycji na "zmianę sposobu użytkowania części garażowej budynku garażowego - mieszkalnego na myjnię samochodową" nie może budzi wątpliwości prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga została wnikliwie oceniona przez Sąd pierwszej instancji w aspekcie obowiązujących przepisów prawa materialnego jak i procesowego co do zgodności zakwestionowanej decyzji ze wskazanymi przepisami ustawy o planowaniu oraz przepisami wykonawczymi, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warto podkreślić, że analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza powinna więc być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki. Trafnie wskazał WSA w Bydgoszczy, że analizowany obszar został wyznaczony prawidłowo i jednoznacznie. Słusznie wskazano, że metoda wyznaczania obszaru analizowanego pozostaje w kompetencji organu procedującego. W zakresie zarzutu, niezastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, NSA wskazuje, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie, precyzyjnie i jednoznacznie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi I instancji z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym, prawidłowo wskazanym akcie prawnym. Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.