II OSK 2336/16

Dnia 20 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 290/16 w sprawie ze skargi K.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] znak [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 290/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] r. znak: [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku, zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 2 w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik spawy. Zwracając uwagę na wynikające z art. 153 powołanej ustawy związanie organu administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, K.G. zakwestionował uzasadnienie zaskarżonego wyroku z powodu zawarcia w nim oceny prawnej wykraczającej poza zakres kontroli zaskarżonego postanowienia (wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) i niekorzystnej dla skarżącego. Podnosząc powyższy zarzut, K.G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu [..], do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut postawiony wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Należy zgodzić się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2015 r. zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 217 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako K.p.a.) w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji – dalej powoływana również, jako P.b.). Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji wywiódł, że brak było podstaw do zobowiązania organu pierwszej instancji, by wezwał wnioskodawcę do przedłożenia kompletnego projektu budowlanego. Zasadnie też stwierdził, że bezpodstawne było wskazanie przez organ odwoławczy, jako istotnych elementów postępowania dowodowego w sprawie wydania zaświadczenia, opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, o których mowa w art. 49 ust. 1 P.b. Stosownie do treści art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., który stanowi podstawę uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ nadzoru budowlanego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ust. 2 P.b. W myśl art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z przywołanych regulacji, wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Wydane zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu administracji i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 K.p.a. spełnia zatem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Ogranicza się więc do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 950/16. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z pewnością może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie niż w przypadku, gdy zaświadczenie ma stanowić wyłącznie potwierdzenie istnienia faktu wynikającego z prowadzonych przez organ administracji rejestrów lub ewidencji, to nie ma prawnych podstaw, aby twierdzić, że zaświadczenia, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., mają charakter decyzji deklaratoryjnych, a ich przedmiot wykracza poza reguły określone w artykułach 217 – 220 K.p.a. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia właściwy organ nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach administracyjnoprawnych podmiotów prawa. Niedopuszczalne jest więc prowadzenie w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia, postępowania dowodowego, zbliżonego do postępowań, zmierzających do wydania decyzji deklaratoryjnych, ani dokonywanie w tym postępowaniu nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Do tego natomiast zmierza nałożenie na organ pierwszej instancji obowiązku uzyskania od inwestora kompletnego projektu budowlanego na potrzeby postępowania o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b. nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b., w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego, jest - obok nałożenia obowiązku przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b.) - elementem postępowania legalizacyjnego, zmierzającego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 P.b.). Taki obowiązek nałożył na inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 24 marca 2015 r. W postępowaniu legalizacyjnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, zanim rozstrzygnie władczo i jednostronnie o prawach i obowiązkach inwestora, jest m.in. zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b.), a także kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 49 ust. 1 pkt 2 P.b.). Trzeba przy tym zaznaczyć, że stosownie do treści art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl jednak art. 76 § 3 K.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne ma zatem podstawę do prowadzenia postępowania, z inicjatywy własnej lub stron postępowania, zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego, jakim jest zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń. Z powyższych względów należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było postępowaniem jurysdykcyjnym, a co za tym idzie, nie było podstaw, aby w tym postępowaniu wymagać od organu pierwszej instancji zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia kompletnego projektu budowlanego - tego samego, do którego przedstawienia, na podstawie art. 49 ust. 1 P.b., zobowiązał inwestora organ nadzoru budowlanego. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie obejmuje takiego obowiązku organu administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie naruszyło więc art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 217 i art. 218 § 2 K.p.a. w zw. z art. art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., a stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uchylił zaskarżone postanowienie, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok, w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji zawarł w nim ocenę prawną, która doprowadziła do wniosku (str. 21 uzasadniania zaskarżonego wyroku), że nie było podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia, narusza wynikający z art. 134 § 2 P.p.s.a. zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Skoro kontrola zgodności z prawem działania administracji publicznej uzależniona jest od inicjatywy strony tego postępowania (art. 3 § 1 P.p.s.a.), to strona musi mieć gwarancję, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego nie narazi jej na pogorszenie jej sytuacji. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 P.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw, czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych, czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego aktu, bądź dokonania czynności (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 22/13 i z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 878/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne uzasadnienie orzeczenia, zwłaszcza w sytuacji uchylenia zaskarżonego aktu, bezpośrednio przekłada się postępowanie administracyjne, w którym organ administracji ponownie rozpatruje sprawę, z uwagi na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.). Sformułowanie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji determinuje wydanie aktu pogarszającego sytuację skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności, narusza więc zakaz reformationis in peius (zob. też J. Zimmermann. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń 1999 r., str. 366). K.G. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zakwestionował postanowienie organu odwoławczego wydane w trybie art. 138 § 2 K.p.a., wywodząc, że nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Krakowie było merytoryczne załatwienie sprawy. Tymczasem, Sąd pierwszej instancji, jakkolwiek uchylił zaskarżone postanowienie, trafnie przychylając się do stanowiska, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, jaki wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji, to wypowiedział się także jednoznacznie o braku podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. Ponieważ ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu pierwszej instancji są wiążące dla organu administracji, to zawarcie w jego uzasadnieniu takiego stanowiska pogorszyło sytuację skarżącego w porównaniu z sytuacją, w której nie wniósłby skargi. Dlatego uzasadnienie zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie narusza art. 134 § 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższe uchybienie nie skutkowało jednak uchyleniem zaskarżonego wyroku, ponieważ Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 217 i art. 218 § 2 K.p.a. w zw. z art. art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., które miało wpływ na wynik sprawy, z uwagi na nieuprawnione przyjęcie przez organ odwoławczy, że przedmiot, a w konsekwencji zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest tożsamy z przedmiotem postępowania legalizacyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.