II GZ 721/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia V. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 803/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi V. Sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 803/16 odmówił V. Spółce z o.o. w L. wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W skardze do sądu Spółka V. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji opierając go na przesłance spowodowania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Podała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w postaci apteki zatrudniającej kilka osób i mającej duże obroty. Wskazała również na bilans zysków i strat prowadzonej działalności oraz koszty zatrudnienia pracowników i najmu lokalu. Sąd I instancji oddalając wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stwierdził, że we wniosku tym spółka nie wyjaśniła w sposób należyty w jaki sposób wykonanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca nie przedstawiła dokumentów, które mogłyby wskazywać, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na jej sytuację ekonomiczną, wobec tego niemożliwa była ocena, czy przedstawiona sytuacja uprawdopodabnia wystąpienie przesłanek zawartych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.). V. Sp. z o.o. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a także art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 160 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędną ocenę pozostałych dowodów i okoliczności. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca zaznaczyła, że nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, iż nieuprawdopodobniła przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. Powtórzyła, że wykonanie zaskarżonej decyzji oznacza faktyczną niemożność prowadzenia działalności gospodarczej, a więc konieczność zwolnienia zatrudnionych pracowników, utratę kontrahentów oraz klientów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania całości lub części aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza ich wstrzymanie. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie pojęć nieostrych takich jak "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" powoduje konieczność konkretyzacji i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych w każdej sprawie. Przesłanki wstrzymania wykonania decyzji zachodzą wówczas, gdy istnieje ryzyko, że wykonanie zaskarżonego aktu przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy wywoła nieodwracalną szkodę dla wnioskodawcy. Chodzi więc o sytuację, gdy przywrócenie stanu poprzedniego nie będzie w ogóle możliwe lub związane będzie ze znacznym nakładem sił i środków. Zdaniem NSA, Sąd I instancji błędnie ocenił wniosek skarżącej, uznając, że nie zostały wykazane przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 stycznia 2016 r. WSA ocenił bowiem jedynie, czy cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki spowoduje szkodę majątkową spółce, jednak pominął drugą przesłankę udzielenia ochrony tymczasowej, tj. niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, której wystąpienie w ocenie NSA zostało we wniosku uprawdopodobnione. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność zaprzestania prowadzenia apteki oraz zwolnienia pracowników mogą być uznane za okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Wznowienie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki przez przedsiębiorcę, a następnie poszukiwanie osób w miejsce wcześniej zwolnionych pracowników oraz powrót do dotychczasowej pozycji na rynku jest przedsięwzięciem trudnym i czasochłonnym, wymagającym dużych nakładów finansowych. Zlikwidowanie działalności gospodarczej, polegającej na zaprzestaniu prowadzania apteki, na skutek wykonania decyzji administracyjnej prowadzi także do utraty klientów, których pozyskanie jest dla przedsiębiorcy trudne a czasem wręcz niemożliwe w szczególności, gdy wykonana decyzja administracyjna została późniejszym prawomocnym orzeczeniem sądu wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd I instancji w kontrolowanym postanowieniu odmówił wstrzymania wykonania decyzji, gdyż stwierdził m.in., że spółka nie uprawdopodobniła w sposób wystarczający, iż zastosowanie się do zaskarżonej decyzji przed wydaniem prawomocnego wyroku, może doprowadzić do znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podniósł, że przedmiotem działalności spółki wpisanej do KRS jest również między innymi obsługa rynku nieruchomości, badania naukowe z dziedziny biotechnologii, reklama, badanie rynku i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego w sprawie nie spowoduje dla skarżącej skutków określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Może ona bowiem wykonywać alternatywne rodzaje działalności określone w KRS. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa argumentacja nie może zostać zaakceptowana. Fakt, że w KRS Spółka podała liczne przedmioty działalności gospodarczej (w dziale 3) nie wpływa bowiem w żaden sposób na możliwość wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (opisanych powyżej) w razie zakończenia prowadzenia apteki ogólnodostępnej. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie okoliczności sprawy pozwalają stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie tej decyzji, może obiektywnie doprowadzić do nieodwracalnych skutków. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w tym zakresie w postanowieniu rozpoznającym zażalenie, skoro nie jest ono jednym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1. Działu IV, brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V., Rozdział 1). Z wymienionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.