II OSK 1797/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 310/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu całkowitej rozbiórki budynku gospodarczo-składowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 310/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego-składowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W administracyjnym toku instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), wydał w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję nr [...], którą nakazał skarżącej obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki budynku gospodarczo-składowego o nieregularnym kształcie rzutu dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach rzutu ok. 18,58 m x 36,20 m, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gm. C.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że skarżąca pomimo skutecznego doręczenia postanowienia nr [...], którym wezwano ją do usunięcia braków w przedłożonej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku, będąc świadoma określonego terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów, nie spełniła nałożonego na nią obowiązku, czym dała wyraz braku woli zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w rozpoznawanej sprawie. Powołał treść przepisów art. 28 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r. Wskazał, że wybudowanie po dniu 1 stycznia 1995 r. budynku gospodarczo-składowego o wymiarach zewnętrznych ok. 18,58 m x 36,20 m, tj. powyżej 35 m2 wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek powstał bez wymaganej przepisami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wypełnia przesłankę do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Organ I instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne, jednak skarżąca na wezwanie organu nie uzupełniała braków dokumentacji. [...] WINB wskazał, że do odwołania skarżąca załączyła oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowane oraz ocenę techniczną, jednak nie można uznać, że przedłożyła wszystkie dokumenty, do których była wzywana, w tym decyzji o warunkach zabudowy oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Ponadto zarzuty podnoszone w odwołaniu oraz ustalenia zawarte w ocenie technicznej sporządzonej przez mgra inż. R. S. odnośnie braku podstaw do rozebrania spornego obiektu z uwagi na możliwe szkody dla legalnie wybudowanego obok budynku nie mogą skutkować odstąpieniem od nałożenia obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, zapisy ww. opracowania nie mogą zostać uznane za wiarygodne, ponieważ nie zostały poparte stosownymi wyliczeniami, rysunkami/szkicami. Autor oceny technicznej jednym zdaniem odniósł się do braku możliwości – w jego ocenie – wykonania rozbiórki spornego budynku bez szkody dla budynku sąsiedniego, co w ocenie WINB jest niewystarczające. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2015 r., jak i decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego, błędną ocenę zebranego materiału, brak wyczerpującego i wszechstronnego rozparzenia materiału dowodowego oraz brak uwzględnienia słusznego interesu obywatela, tj. interesu skarżącej jako inwestora i właściciela obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że w dniu 18 stycznia 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji WINB. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], [która stała się ostateczna] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o odmowie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji WINB z [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 310/16, oddalając skargę, wskazał, że prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, że realizacja tego rodzaju obiektu, wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej brak świadczy o samowoli budowlanej. Powyższe skutkowało koniecznością wdrożenia procedury legalizacyjnej, celem doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. W sprawie doszło do wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2015 r., którym zobowiązano inwestora samowoli budowlanej do usunięcia braków w przedłożonej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku gospodarczo-składowego, polegających na nieuwzględnieniu warunków określonych w postanowieniu PINB w M. nr [...] z [...] października 2014 r. Przedłożenie szczegółowo określonych tam dokumentów umożliwiałoby wdrożenie postępowania legalizacyjnego. Poza sporem pozostaje, że w zakreślonym w postanowieniu terminie dokumenty nie zostały jednak przedłożone przez skarżącą. Tym samym organ I instancji miał obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki. W myśl bowiem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 przepisu i na jego podstawie orzeka się nakaz rozbiórki. Dlatego też, w ocenie Sądu zasadnie organ I instancji orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczo-składowego, a organ odwoławczy orzeczenie to uznał za prawidłowe. W ocenie Sądu, kontrolowane decyzje są zgodne z prawem. Wskazany w nich stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i uzasadniał zastosowanie art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Sąd podkreślił, że przystąpienie do procedury legalizacji samowoli budowlanej jest pozostawione przez ustawodawcę woli inwestora, może on zalegalizować obiekt powstały w warunkach samowoli budowlanej albo rezygnując z tej możliwości - poddać się nakazowi rozbiórki. Decyzja wydawana na podstawie ww. przepisu nie ma charakteru uznaniowego. Norma ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że jej zastosowanie nie zależy od woli organu, lecz jest jego obowiązkiem. Sąd stwierdził, że żaden z zarzutów skargi nie mógł wpłynąć na inną niż przedstawioną ocenę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zaś nie składając dokumentów umożliwiających legalizację samowoli musiała liczyć się z obligatoryjnym w takich warunkach nakazem rozbiórki opartym na przepisie art. 48 ust. 4 ww. ustawy. Stwierdzenie bowiem niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pociąga za sobą obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji orzekającej o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - błędną wykładnię art. 48 Prawa budowlanego polegające na bezzasadnym uznaniu, że występują negatywne przesłanki do dokonania legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy dokonanie ciągu samowoli budowlanej nastąpiło do roku 2003 r. w czasie, gdy przepisy prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili popełnienia samowoli budowlanej umożliwiały legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. - art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu po 11 lipca 2003 r. przez jego zastosowanie w sytuacji gdy samowola budowlana dokonana została przed 2003 rokiem, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 do samowoli budowlanych popełnionych przed datą wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane w dniu 11 lipca 2013 r. jeżeli od dnia ich dokonania upłyną! pięcioletni okres zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed daty ww. nowelizacji. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego naruszenia: art. 7 i art. 77 K.p.a. wskazane w treści skargi przez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie tj. nieustalenie faktycznej daty dokonania samowoli co skutkować mogło zastosowaniem nieprawidłowego trybu postępowania; art. 7 i art. 77 K.p.a. wskazane w treści skargi przez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie tj. nieustalenie faktycznego zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż samowola dotyczyła budowy nowego budynku, nie zaś rozbudowy istniejącego, a w dalszej konsekwencji wydanie nakazu rozbiórki w sposób uniemożliwiający jej wykonanie; art. 7 i art. 77 K.p.a. wskazane w treści skargi przez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie tj. nieustalenie funkcji rozbudowanego obiektu oraz jego funkcjonalnego powiązania z obiektem legalnie istniejącym co doprowadziło do prowadzenia przez organy administracji dwóch odrębnych postępowań administracyjnych; art. 80 K.p.a. przez naruszenie zasady swobody oceny dowodów poprzez oparcie rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia dat dokonania samowoli na wybiórczym materiale dowodowym ograniczonym wyłącznie do oświadczenia strony przeciwnej co do daty samowoli; - art. 145 § 1 pkt 2 względnie 3 przez niestwierdzenie nieważności skarżonej decyzji; względnie niestwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez fakt, że skarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wykonania polegający na nieprawidłowym określeniu przedmiotu rozbiórki uniemożliwiającym jego prawidłowe wykonanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie dla podważenia legalności zaskarżonego wyroku nie jest wystarczające wskazanie, że przedmiotowy budynek powstał przed 2003 r. z uwagi na pierwotną treść art. 49 Prawa budowlanego obowiązującą do 11 lipca 2003 r. (wejście w życie nowelizacji – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 80 poz. 718), jak i to, że w dacie jego budowy obowiązywał plan miejscowy, który przewidywał taką zabudowę. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2, do postępowań – dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 – art. 1 pkt 41. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zaś wszczęte 9 maja 2014 r. dlatego przedmiotowa sprawa nie jest objęta hipotezami zawartymi w obu ww. przepisach ustawy nowelizującej z 2003 r. Co prawda, konstytucyjność art. 7 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej została zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, orzekł, że 1. - art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; 2. - Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W tych warunkach objęcie skarżącej działaniem tego wyroku byłoby możliwe, gdyby rozbudowa została zakończona pięć lat przed dniem 10 lipca 2003 r. Argumentacja oparta na twierdzeniu o wykonaniu robót przed 2003 r. jest więc niewystarczająca. Nadto, co bardziej istotne, następnie doszło do uchwalenia ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 tej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W okolicznościach tej sprawy skarżąca nie wykazała, aby wystąpiła w określonym czasie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie celem zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Z powyższego wynika, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie zastosowanego trybu legalizacji. Samo wskazanie w skardze kasacyjnej, że samowola została dokonana przed 2003 r. to za mało dla podważenia legalności oceny zawartej w zaskarżonym wyroku. Ponadto, w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, nie jest też prawdą, że do samowoli budowlanych popełnionych przed datą wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane w dniu 11 lipca 2013 r. jeżeli od dnia ich dokonania upłynął pięcioletni okres zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed daty ww. nowelizacji. Wskazywane wyłączenie dotyczyło tylko samowoli popełnionych w określonym przedziale czasowym, tj. pomiędzy 31 grudnia 1994 r. a 11 lipca 1998 r. Samo wskazanie , że przedmiotowa samowola budowlana powstała przed 2003 r. jest dlatego niewystarczająca. Poza tym w odniesieniu do samowoli budowlanej powstałej w ww. przedziale czasowym inwestor powinien celem dokonania legalizacji złożyć do dnia 1 stycznia 2008 r. wniosek o pozwolenie na użytkowanie. A zatem ani podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności prawne, ani faktyczne nie mogły prowadzić do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie mógł mieć zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. dotyczący upływu pięcioletniego okresu od zakończenia budowy samowoli budowlanej. Tylko wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, a więc ukończenie budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., złożenie wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ww. ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. a dniem 31 grudnia 2007 r., skutkować mogło prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48-49b Prawa budowlanego, ale w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 3 ww. ustawy zmieniającej z 2007 r., którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 48 Prawa budowlanego nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Nie zawiera też usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Formułując w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, należy wskazać, że tego rodzaju naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W tym zakresie nie jest więc wystarczające wskazanie, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi zwykłej. W szczególności w skardze kasacyjnej nie wykazano dokładnej daty budowy przedmiotowego obiektu – wskazano jedynie, że powstał przed 2003 r., co nie podważa przyjętego w sprawie stanowiska odnośnie tego kiedy powstał przedmiotowy obiekt. Ponadto w odniesieniu do oceny legalności zastosowanego trybu postępowania, a więc i legalności przeprowadzonego postępowania, nie wykazano w skardze kasacyjnej jaki wpływ dla tej oceny mogłyby mieć okoliczności związane z ustaleniami faktycznego zakresu samowoli budowlanej oraz funkcji obiektu. Poza tym nie wykazano w skardze kasacyjnej jakie miałby to być faktyczne zakresy, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykazano też z jakich względów decyzja o nakazie rozbiórki miałaby być niewykonalna. Samo gołosłowne twierdzenie, że brak jest możliwości dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu bez ingerencji w obiekt pierwotny, do którego została dokonana dobudowa, nie jest wystarczające do stwierdzenia niewykonalności decyzji rozbiórkowej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach na rzecz uczestników postępowania nie orzeczono z uwagi na brak podstawy prawnej. Co do zasady w postępowaniu przed sądami administracyjnymi strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny o zasądzeniu kosztów postępowania orzeka na podstawie art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy te nie przewidują zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania, którzy nie są stroną wnoszącą skargę kasacyjną.