IV SA/Wa 678/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę w części utrzymującej w mocy pkt I, II, i III decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...] Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Wojewoda) z [...] stycznia 2015 r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołań: Prezydenta W. (dalej: skarżący) od decyzji Starosty W. (dalej: organ I instancji) nr [...] z [...] listopada 2014 r., w części orzekającej o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność W. położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, działka ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha oraz projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha powstałej w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] ha oraz J. S. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2014 r. w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], nr [...] o powierzchni i [...] ha z obrębu [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], a także projektowanej działki [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] powstałej z podziału działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni ogólnej [...] ha. W decyzji z [...] stycznia 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przestawiał się następująco: W akcie notarialnym Rep. Nr [...] z [...] maja 1975 r. A. S. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha i nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha położoną w W. przy ul. [...]. Na podstawie Aktu własności ziemi nr [...] właścicielką nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania była A. S. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego W Wydział [...] Cywilny z [...] lutego 2000 r., sygn. akt [...] spadek po A. S. zmarłej [...] lipca 1998 r. nabyli: córka E. P. oraz synowie E. S.k i J. S. po 1/3 części spadku. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę zaplecza techniczno - materiałowego [...] nr [...] w W. na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] wydanej przez Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1971 r. W wyniku podziału działki nr [...] z obrębu [...] powstała między innymi działka nr [...] z obrębu [...], z podziału działki nr [...] z obrębu [...] powstała między innymi działka nr [...] z obrębu [...], zaś z podziału działki nr [...] z obrębu [...] powstała między innymi działka nr [...] z obrębu [...], stanowiąca projektowane działki nr [...] z obrębu [...]. Działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i projektowana nr [...] o powierzchni [...] ha stanowią przedmiot niniejszego postępowania. We wniosku z 30 września 2010 r. J. S. w imieniu własnym oraz w imieniu E. S. i E. P. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej w dniu wywłaszczenia niezabudowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Wojewoda [...] w postanowieniu nr [...] z [...] października 2010 r. wyznaczył Starostę W. jak organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. W dniu 18 marca 2011 r. J. S. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E. S. i E. P. rozszerzył wniosek z 30 września 2010 r. poprzez żądanie zwrotu działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. W postanowieniu nr [...] z [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę Powiatu W. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości stanowiących działki nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. W decyzji nr [...] z [...] października 2012 r. Starosta W. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w rejonie ulic [...], oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. W decyzji nr [...] z [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę W. Przedmiotem ponownego rozpatrzenia sprawy przez Starostę W. były działki nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] oraz projektowane działki nr [...] z obrębu [...] powstałe w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W decyzji nr [...] z [...] listopada 2014 r. Starosta W. orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność W. położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako: działka ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, działka ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha oraz projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha powstałej w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] ha oraz o odmowie zwrotu działek: nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], a także projektowanej działki [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] powstałej z podziału działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni ogólnej [...] ha. W piśmie z [...] listopada 2014 r. Prezydent W., złożył, odwołanie od ww. decyzji organu I instancji w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka: ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, działka ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha oraz projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha powstałej w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] ha. W odwołaniu podniesiono, że błędnie organ I instancji ustalił, że na zwracanych działkach cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a przy tym, pominął fakt, że nabycie działki nr [...] z obrębu [...] nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.), pomimo, że w aktach wywłaszczeniowych brak jest takiego zapisu. Prezydent W. zarzucił także nieprecyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia przewidzianego dla działek nr [...] oraz projektowanej działki nr [...] oraz naruszenie przewidzianych w art. 140 u.g.n. zasad ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości przez spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości zwłaszcza poprzez pominięcie w kwocie odszkodowania części przypadającej za zabudowania i roślinność. Nadto, zwrócono uwagę na fakt, że "proponowany podział działki nr [...] z obrębu [...] jest niezgodny z rozdziałem I działu III u.g.n., w zakresie dotyczącym podziału nieruchomości, zwłaszcza z art. 93 ust. 3 ww. ustawy poprzez zaniechanie zaprojektowania dostępu dzielonej w ramach zwrotu działki nr [...] do drogi publicznej ulicy [...]. W piśmie z [...] listopada 2014 r. J. S. złożył odwołanie od decyzji Starosty W. z [...] listopada 2014 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działek: nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], a także projektowanej działki [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] powstałej z podziału działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni ogólnej [...] ha. W uzasadnieniu odwołania J. S. podniósł, że organ I instancji naruszył art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną i powierzchowną ocenę zebranych w sprawie dowodów, które doprowadziły do błędnego ustalenia, że na działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, a działki nr [...] stanowią drogi publicznej oraz naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że w skład pasa drogowego może wchodzić działka, na której znajduje się jedynie zieleń niska. W decyzji z [...] stycznia 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej Wojewoda [...] wskazał, że organ rozpatrując sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Według organu II instancji, obecnie przedmiotowa nieruchomość odpowiada działkom nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, projektowanej działce nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], nr [...] o powierzchni i [...] ha z obrębu [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] powstałej z podziału działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni ogólnej [...] ha. Działka nr [...] nie została objęta dowłaszczeniem, o którym mowa w art. 5 ust. 2-3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Działka nr [...] objęta była lokalizacją zaplecza techniczno-materiałowego według decyzji nr [...] i szkicu sytuacyjnego z [...] września 1973 r., przy czym cel ten został ujęty precyzyjnie, nie zaś ogólnie, w związku z czym nie ma potrzeby dalszego poszukiwania materiału dowodowego wskazującego na cel wywłaszczenia ww. nieruchomości. Według organu II instancji, realizację celu wywłaszczenia na działkach nr [...] z obrębu [...] rozpoczęto terminowo zgodnie z decyzją Naczelnika [...] W. [...] z [...] lipca 1975 r., przy czym, cel nabycia wywłaszczeniowego określono konkretnie w akcie sprzedaży z [...] maja 1975 r. oraz sprecyzowano w planie realizacyjnym bazy techniczno-materiałowej z końca 1983 r., który nie musi i nie może uściślać celu wywłaszczenia, nie prowadzi do zmiany jakościowej, lecz tylko do modyfikacji celu, a cel wywłaszczenia w postaci zieleni na działkach nr [...] z obrębu [...] jest zgodny z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, bez przesądzania o kwestii zwrotu działek nr [...], zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną stanowi bezwzględną przeszkodę jej zwrotu w trybie art. 136 u.g.n. Organ II instancji wyjaśnił jakie zalecenia przedstawił Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z [...] maja 2013 r., w ramach ponownego rozpatrywania sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił na jakie dokumenty powołał się organ I instancji, w celu sprecyzowania celu wywłaszczenia dla przedmiotowej nieruchomości. Według organu II instancji, zgodnie z zamiennym planem technicznym z [...] października 1983 r., zmiana sposobu zagospodarowania obecnych działek nr [...] w stosunku do treści pierwotnego planu realizacyjnego z [...] października 1973 r. polegała jedynie na zmianach usytuowania portierni z wagą oraz zmianami wysokościowymi wjazdu do bazy i dróg wewnętrznych, a także przebiegu podziemnych sieci instalacyjnych. Dokument z 1983 r. odnoszący się do sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie zmieniał jakościowo, a jedynie uzupełnił cel wywłaszczenia. Według organu odwoławczego, prawidłowo uznał organ I instancji, że ww. działki ewidencyjne nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z [...] maja 1975 r. przeznaczone zostały odpowiednio - działka nr [...] z obrębu [...] pod tereny zielone, a w części wschodniej pod zasieki na materiały budowlane, działka nr [...] z obrębu [...] częściowo pod wjazd do bazy magazynowo - sprzętowej, drogi wewnętrzne, plac składowy na materiały budowlane. Na działce nr [...] z obrębu [...] nie zaplanowano konkretnego celu wywłaszczenia. Organ II instancji powołał się na ustalenia organu I instancji, dotyczące analizy treści przebiegu linii rozgraniczających przebieg inwestycji zaplanowanej w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z [...] października 1973 r., z których wynika, że działka nr [...] znajduje się poza lokalizacją celu wywłaszczenia. Zdaniem organu II instancji, należy uznać, że działka, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (akcie notarialnym zawartym w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) już w dacie jej wywłaszczenia, gdyż zrealizowanie na niej celu wywłaszczenia było niemożliwe, bo niezamierzone, spełnia przesłanki zbędności, tj. podlega zwrotowi. Organ II instancji powołał się na treść art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, z całości analizowanej dokumentacji wywłaszczeniowej nie wynika, by znajdujący się poza lokalizacją inwestycji teren obecnej działki ew. nr [...] z obrębu [...] został dowłaszczony w trybie art. 5 ust. 3 ww. ustawy. Według organu II instancji, w przedmiotowej sprawie działka nr [...] leżała poza lokalizacją inwestycji już w dniu jej wywłaszczenia, przy czym, brak jest dowodów na jej dowłaszczenie na wniosek właściciela. Organ II instancji stwierdził, że kwestię zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oceniać należy zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. Na podstawie powyższego, biorąc pod uwagę, że działka nr [...] znajdowała się poza lokalizacją inwestycji w ramach zaplecza techniczno - materiałowego [...] nr [...] w W. oraz, że po przeprowadzeniu przez organ I instancji kompleksowego postępowania wyjaśniającego w zakresie postępu zagospodarowania działki nr [...] w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n., które wykazały że takowe nie nastąpiło, organ odwoławczy uznał, zgodnie z ustaleniami organu I instancji, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, kwestię realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr [...] obejmującą duże pasy zwartej zieleni na obrzeżach działki. Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z planem zamiennym zieleni z listopada 1983 r., który przedstawia rozmieszczenie zieleni oraz zestawienia materiału roślinnego, jakim miały być obsadzone tereny zielone bazy [...] oraz naniesionym na jego treść przez geodetę uprawnionego M. S. nr uprawnień [...] działkami nr [...], na działce nr [...] planowano nasadzić drzewa liściaste oraz krzewy od strony ul. [...], zaś działka nr [...] znajdowała się poza zasięgiem planowanych obsadzeń zielenią. Organ powołał się na ustalenia wynikające z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2012 r. oraz w dniu [...] marca 2014 r. Organ II instancji podniósł również, że ze zdjęć lotniczych z lat 1982, 1987, 1990 i 2005, pozyskanych w Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie wynika, by na działkach nr [...] zostały zrealizowane cele związane z nasadzeniami zieleni czy też posadowieniem składu na materiały budowlane, wjazdu do bazy magazynowo - sprzętowej, dróg wewnętrznych i placu składowego cele wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody, ww. dokumentacja z zdjęć lotniczych, z uwagi na daty ich wykonania, jest miarodajna wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2014 r., sygn. P 38/11. Podniesiono również, że organ badający cel wywłaszczenia ma obowiązek uwzględnienia stanu realizacji celu wywłaszczenia do 22 września 2004 r. na nieruchomości skomunalizowanej, tj. do daty wprowadzenia nowelizacji art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., polegającej na wprowadzeniu kryterium 10 lat od daty uostatecznienia celu wywłaszczenia dla zakończenia realizacji celu wywłaszczenia, by można było uznać, że nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W ocenie organu II instancji, w aktach sprawy brak jest dokumentacji wskazującej na istnienie pozwoleń na budowę obiektów kubaturowych lub wskazujących na realizację nasadzeń zieleni na przedmiotowej nieruchomości do dnia 22 września 2004 r. Organ II instancji stwierdził również, że z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia na części działki nr [...] z obrębu [...], wykonano mapę z projektowanym podziałem, w wyniku czego powstały działki nr [...]. Na działce nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z planem technicznym zamiennym [...], który został zatwierdzony decyzją Urzędu W. nr [...] z [...] października 1983 r. przewidującą wjazd do bazy oraz drogi wewnętrzne. Zdaniem organu odwoławczego, z projektu stanu istniejącego na ww. nieruchomości, pozyskanego z dokumentacji dotyczącej budowy bazy magazynowo sprzętowej na wywłaszczonych nieruchomościach, wynika, że działka była ogrodzona oprócz fragmentu przy głównym wjeździe od strony pasa dojazdowego. Wykonano wykop po fundamenty portierni. W części działki przeznaczonej pod zieleń na terenie [...] przy ul. [...] znajduje się zakład prefabrykacji betonu na lokalizację, którego nie była wydana decyzja o lokalizacji. Traktuje się ten zakład jako tymczasowy i przewiduje się tam zieleń wysoką izolującą od [...]. W ocenie organu II instancji, Starosta W. zgodnie z przepisami art., 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 137 ust. 1. u.g.n. i zgodnie z jego wykładnią zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. uznał, że działki: nr [...] i projektowana działka nr [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy uznał także za nieuzasadniony zarzut zawarty w odwołaniu Prezydenta W. od decyzji organu I instancji, zgodnie z którym nastąpiło nieprecyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia przewidzianego dla działek nr [...] oraz projektowanej działki nr [...] oraz błędne ustalenie, że cel wywłaszczenia na ww. nie został zrealizowany. Odnośnie działek nr [...], zgodnie z ustaleniami organu I instancji zawartymi w zaskarżonej decyzji nr [...] listopada 2015 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że znajdują się one w pasach drogowych dróg zaliczonych do kategorii dróg publicznych. Organ II instancji stwierdził, że działka nr [...] leży w pasie drogowym ulicy [...], zaliczonej do kategorii dróg publicznych gminnych zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] z [...] grudnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], str. [...]), działki nr [...] wchodzą w skład pasa drogowego ulicy [...], należącej do dróg publicznych powiatowych za podstawie art. 103 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ odwoławczy powołał się przy tym na ograniczenie podmiotowe dotyczące nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wskazując przy tym, że zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wywołałby skutek sprzeczny z prawem. Według organu II instancji,, zgodnie z wynikami oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2012 r., działka nr [...] z obrębu [...] stanowi teren zieleni niskiej, działka nr [...] z obrębu [...] od zachodniej części dochodzi do środka [...], część środkowa stanowi żywopłot, a cześć wschodnia trawnik, zaś na działce nr [...] z obrębu [...] w części wschodniej znajduje się teren [...], a w części zachodniej zieleń wysoka i krzewy. Organ odwoławczy powołał się na wypis z rejestru gruntów i budynków z [...] lipca 2011 r., według którego działki nr [...] sklasyfikowane są zgodnie z rodzajem użytków jako drogi (dr). Zdaniem Wojewody [...], organ I instancji w zaskarżonej decyzji wykazał, na jakich podstawach prawnych uznano, że działki nr [...] znalazły się w pasach drogowych dróg publicznych oraz jaki rodzaj użytków przewiduje obecna ewidencja gruntów obejmująca te działki. Powyższe w ocenie organu II instancji, implikuje konieczność odmowy zwrotu ww. działek jako, że obowiązuje w stosunku do nich zakaz obrotu przez osoby prywatne. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem zawartym w odwołaniu dotyczącym braku zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr [...]. Odnosząc się do zarzutu, że podział działki nr [...] z obrębu [...] jest niezgodny z rozdziałem I działu III u.g.n. w zakresie dotyczącym podziału nieruchomości, zwłaszcza z art. 93 ust. 3 u.g.n., organ II instancji wskazał, że nie należy on do kontroli w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji wyjaśnił również, że na potrzeby oszacowania wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi, a co za tym idzie, wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz obecnego właściciela działek nr [...] i projektowanej [...] - Prezydenta W. zgodnie z dyspozycją art. 140 ust. 1 u.g.n. sporządzono, według wskazań Wojewody [...] nowe operaty szacunkowe, jako, że poprzednio sporządzone zawierały szacunek zawyżający wartość nieruchomości i samego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz W. Odnosząc to do stanu przedmiotowej sprawy organ II instancji uznał, że zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, na działkach nr [...] nie podjęto działań zwiększających wartość nieruchomości, a związanych bezpośrednio z realizacją celu wywłaszczenia. Na przedmiotowych działkach zgodnie z terminami zawartymi w art. 137 ust. 1 u.g.n. i z uwzględnieniem jego wykładni zawartej w wyroku TK z 14 marca 2014 r. działka nr 79 porośnięta krzewami i zielenią wysoką, nie zawiera obiektów kubaturowych mogących być związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, tym bardziej, że działka ta przed dniem jej wywłaszczenia leżała poza granicami lokalizacji inwestycji. W związku z powyższym zdaniem organu II instancji, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 140 u.g.n. przez organ I instancji. W skardze skarżący zaskarżył decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2015 r. w części, w której utrzymano w mocy decyzję Starosty W. z [...] listopada 2014 r. w części orzekającej o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Miasta W., położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] oraz projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] m2z obrębu [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Prezydenta W. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia; 2. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego w sposób wszechstronny i wyczerpujący; 3. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na skutek nierozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 4. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną wydania decyzji; 5. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie jest niespójne, nieczytelne i niejasne oraz zawiera szereg błędów uniemożliwiających właściwe odniesienie się do treści rozstrzygnięcia; 6. art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 137 ust 1 pkt 2 u.g.n. realizacja celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie nie została zakończona; 7. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez mylne przyjęcie, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem odnoszącym się do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie; 8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo jej wadliwości. II przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez nieodpowiednie zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy; 2. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. tj. dniem wejścia w życie art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492); 3. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie zostały spełnione, z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie. 4. art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], w niniejszej sprawie zostały spełnione; 5. art. 136 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do działki "dowłaszczonej" tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; 6. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie wobec niewłaściwego ustalenia, że w sprawie zaistniała przesłanka zwrotu nieruchomości. Skarżący na podstawie art 3 § 2 pkt 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. w części, w której utrzymano w mocy decyzję Starosty W. z [...] listopada 2014 r. w części orzekającej o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność W., położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] oraz projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] m2z obrębu [...]. Dodatkowo, na podstawie: art. 9 u.g.n. skarżący wniósł o wstrzymanie przez Wojewodę [...] wykonania zaskarżonej decyzji w ww. części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. skarżący wniósł, aby Sąd rozważył zasadność uchylenia utrzymanej w mocy decyzji Starosty W. z [...] listopada 2014 r. w części orzekającej o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność W., położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...]m2 z obrębu [...], nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] oraz projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...]. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sentencji zaskarżonej decyzji nie wskazano przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną jej wydania. Według skarżącego, analiza treści uzasadnienia zaskarżonej w części decyzji nie pozwala na właściwe odniesienie się do treści rozstrzygnięcia. Uzasadnienie jest bowiem niespójne, nieczytelne i niejasne oraz zawiera szereg błędów. Zdaniem skarżącego, Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu Prezydenta W. z [...] listopada 2014 r., dotyczącego niezgodności proponowanego podziału działki nr [...] z obrębu [...] z rozdziałem I działu III u.g.n., w zakresie dotyczącym podziału nieruchomości, zwłaszcza z art. 93 ust. 3 ww. ustawy poprzez zaniechanie zaprojektowania dostępu dzielonej w ramach zwrotu działki nr [...] do drogi publicznej, uznając, że nie podlega on kontroli w postępowaniu odwoławczym. Według skarżącego, powyższe spowodowało, że naruszony został art. 107 § 3 k.p.a., odnoszący się do tak istotnego składnika prawidłowo wydanej decyzji jakim jest jej uzasadnienie. W skardze podniesiono, że organ II instancji uzasadniając swoją decyzję w dużej mierze oparł się na ustaleniach zawartych w decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2013 r., w której Wojewoda uchylił poprzednio wydaną w niniejszej sprawie decyzję Starosty W. z [...] października 2012 r. Skarżący uważa, że organ I instancji nie był związany treścią ww. decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. w zakresie w jakim uznał on za niewątpliwe ustalenia przedstawione na stronie 4 zaskarżonej decyzji. Przechodząc do przedstawionych w skargi zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nabyta została od A. S. przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [...] maja 1975 r. (Rep. Nr [...]). Z treści tego aktu notarialnego wynika, że A. S. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha położoną w W. przy ul. [...]. Przy sporządzaniu ww. aktu okazana została wydana przez Prezydium Rady Narodowej W. - Wydział Urbanistyki i Architektury, decyzja nr [...] z [...] września 1973 r. o lokalizacji inwestycji i szkic sytuacyjny stanowiący załącznik do tej decyzji. Decyzją tą ustalona została lokalizacja zaplecza techniczno-materiałowego na terenie o powierzchni około [...] ha, w skład którego to terenu wchodziła między innymi opisana wyżej nieruchomość stanowiąca własność A. S. W ocenie skarżącego, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność szczegółowego ustalenia przeznaczenia nabytej od A. S. nieruchomości pod lokalizację zaplecza techniczno-materiałowego. Teren przeznaczony pod budowę zaplecza techniczno-materiałowego został ogrodzony i zagospodarowany w sposób jednorodny. W ogrodzeniu tego terenu znalazły się działki [...] z obrębu [...] objęte wnioskiem o zwrot. Decyzją Naczelnika W. z [...] lipca 1975 r. zezwolono na budowę [...], ul. [...]. W dziennikach budowy potwierdzono rozpoczęcie budowy w 1976 r. i jej zakończenie w grudniu 1987 r. Skarżący podnosi również, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę i dzienniki budowy znajdowały się w aktach niniejszej sprawy, lecz Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji je pominął nie odnosząc się do wynikających z nich okoliczności. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że na działkach [...] z obrębu [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa zaplecza techniczno-materiałowego. Według skarżącego, zrealizowane na działce nr [...] z obrębu [...] droga asfaltowa, teren składowy (obecnie wykorzystywany jako plac manewrowy do nauki jazdy), zieleń niską i latarnię oraz a na działce nr [...] z obrębu [...] zakładu prefabrykacji betonu, a później terenu zielonego (dawniej mającego izolować zaplecze techniczno-materiałowe [...]) stanowiły infrastrukturę bezpośrednio związaną z funkcjonowaniem zaplecza techniczno-materiałowego. W ocenie skarżącego, z ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i dzienników budowy wynika, że realizacja zaplecza nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a więc nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel określony w umowie. Skarżący twierdzi, że zmiana sposobu zagospodarowania tego terenu dokonana już po realizacji celu wywłaszczenia (w szczególności wykorzystanie byłych miejsc składowych na plac manewrowy nauki jazdy) nie miała dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Dlatego też w ocenie skarżącego, bez znaczenia pozostają ustalenia dotyczące stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] kwietnia 2012 r. oraz [...] marca 2014 r. bez odniesienia się przez organ rozpatrujący niniejszą sprawę do stanu zagospodarowania tej nieruchomości w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz w określonym w wyżej powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącego, badając kwestię realizacji celu wywłaszczenia, nie można również abstrahować od stanu nieruchomości istniejącego w dacie wywłaszczenia i zmian tego stanu jakie nastąpiły po tej dacie. Teren obejmujący przedmiotową nieruchomość w dacie wywłaszczenia był wykorzystywany rolniczo i znajdowały się na nim budynki gospodarcze i mieszkaniowe, co wynika bezpośrednio z treści ww. aktu notarialnego. Te naniesienia zostały usunięte z gruntu (co potwierdzają znajdujące się w aktach zdjęcia lotnicze), a w 1987 r. zakończono budowę zaplecza techniczno-materiałowego. Zdaniem skarżącego, w tym stanie rzeczy nawet podnoszony przez organ odwoławczy fakt, niewykonania do [...] września 2004 r. całości planowanych nasadzeń, nie ma dla oceny realizacji przewidzianego celu wywłaszczenia istotnego znaczenia. Funkcja jaką miał ten obszar pełnić została osiągnięta. Według skarżącego, skoro zatem cel przejęcia nieruchomości został zrealizowany, to zwracanie części terenów zaplecza techniczno-materiałowego w oderwaniu od realizacji celu głównego stanowi zaprzeczenie celu jakiemu ma służyć instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Skarżący uważa, że dodatkowym argumentem uzasadniającym powyższe stanowisko jest to, że konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. i 2 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu wywłaszczenia. Dowody z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia mogą mieć charakter jedynie uzupełniający. W ocenie skarżącego, Wojewoda w swojej decyzji stwierdził, że na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i orzekł o zwrocie tej części działki, czym naruszył art. 137 ust. 2 u.g.n. Skarżący podnosi, że dokonując wykładni art. 137 ust. 2 u.g.n. uznać należy, że zwrot tej części nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, możliwy jest tylko w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości. Taka sytuacja bez wątpienia nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż cel wywłaszczenia na całej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] został zrealizowany. Zdaniem skarżącego, wywłaszczenia dokonano w dniu [...] maja 1975 r., a cel wywłaszczenia w postaci budowy zaplecza techniczno-materiałowego zrealizowano najpóźniej w grudniu 1987 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie zaistniała okoliczność uzasadniająca zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Według skarżącego, przepis art. 137 ust. 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania do okoliczności faktycznych zaistniałych w niniejszej sprawie. Skarżący uważa, że rozstrzygnięcie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnoszące się do działki nr [...] z obrębu [...] nie uwzględnia specyfiki sytuacji, w której doszło do nabycia od A. S. praw do nieruchomości, jak również faktu, że do aktu notarialnego z [...] maja 1975 r. załączona została mapa wpisana do ewidencji w dniu [...] maja 1974 r., dotycząca decyzji lokalizacyjnej nr [...] o lokalizacji zaplecza techniczno-materiałowego. Na mapie tej działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie została wykazana. Skarżący uważa, że stronom tej umowy znany był fakt, że działka ta nie została objęta ww. zamierzeniem inwestycyjnym. Należało więc przyjąć, że działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha została nabyta ("dowłaszczona") na wniosek A. S., która nie mogłaby dalej prowadzić działalności rolniczej na tak małym obszarze gruntu ([...] m2). Dlatego też w ocenie skarżącego, należy uznać za nielogiczne przyjęte przez Wojewodę rozumowanie, że działka ta od daty jej nabycia zbędna była na cel wywłaszczenia, gdyż zrealizowanie na niej celu wywłaszczenia było niemożliwe, bo niezamierzone. Takie bowiem działki, które zostają wywłaszczone w związku z realizacją celu publicznego, na których nie jest przewidziana realizacja tego celu stanowią właśnie działki "dowłaszczone". Część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela umową zawartą w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust 4 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n., tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Zdaniem skarżącego, jednocześnie w niniejszej sprawie budzi wątpliwości niezbadanie i nieodniesienie się przez organ II instancji do kwestii otrzymania przez A. S. nieruchomości zamiennej w postaci lokalu mieszkalnego. Z aktu notarialnego [...] maja 1975 r. wynika, że tytułem odszkodowania A. S. miała otrzymać mieszkanie zamienne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i u.g.n. W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094). W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania ww. przepisów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7,8,10, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 k.p.a., wskazać należy, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji jest zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazać należy, że strony brały udział w postępowaniu i na każdym jego etapie miały możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dokumentów i podjętych ustaleń. Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego organy orzekające w niniejszej sprawie wypełniły obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Prezydenta W. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że Starosta W. pismem z dnia 30 września 2014 r. zawiadomił strony stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie decyzji utrzymującą w mocy decyzję organu I intencji w całości, orzekającej o: zwrocie nieruchomości stanowiącej własność miasta W., położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako: działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, niepodzielnie na rzecz: J. S. w 1/3 udziału w prawie własności, E. S. w 1/3 udziału w prawie własności, E. P. w 1/3 udziału w prawie własności oraz zobowiązującej J. S. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł (słownie: [...]), E. S. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł (słownie: [...]), E. P. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł (słownie: [...]), na rzecz W. Podnieść należy, że z zasady wyrażonej wart. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Według Sądu, kierując się tak zakreśloną treścią tej zasady postępowania administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem przedstawionym w skardze dotyczącym naruszenia art. 8 k.p.a. przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Jeżeli rozstrzygnięcie decyzji nie pozostaje w sprzeczności z treścią jej uzasadnienia, to sytuacja taka wbrew zarzutom skargi, nie narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wskazać należy, że o skuteczności zarzutów stawianych na podstawie art. 8 k.p.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem organu II instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W ocenie Sądu, wskazane w skardze niespójności uzasadnienia decyzji nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ administracji musi wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji aktu (decyzji lub postanowienia) bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzjach organu I i II instancji przepisów u.g.n. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, według którego analiza treści uzasadnienia zaskarżonej w części decyzji nie pozwala na właściwe odniesienie się do treści rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest spójne. W ocenie Sądu, motywy decyzji zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych wart. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów k.p.a. w sentencji zaskarżonej decyzji. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest orzeczenie o: zwrocie nieruchomości stanowiącej własność miasta W., położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako: działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, niepodzielnie na rzecz: J. S. w 1/3 udziału w prawie własności, E. S. w 1/3 udziału w prawie własności, E. P. w 1/3 udziału w prawie własności oraz zobowiązanie J. S. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł (słownie: [...]), E. S. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł (słownie: [...]), E. P. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł (słownie: [...]), na rzecz W. Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach tych decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przedmiotowych decyzji. Organy dokonały interpretacji powołanych w decyzjach norm prawnych. Podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji, w której ustalono i przyznano odszkodowanie. Proces ten w ocenie Sądu, znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I i II instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Treść obu części art. 138 k.p.a. nie jest przypadkowa. Z kolejności, w jakiej wymieniono rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, a także z odmiennego uregulowania § 1, w którym użyto formy "wydaje" i § 2, gdzie ustawodawca posłużył się formą "może uchylić", wynika iż zasadą jest rozstrzyganie sprawy przez organ drugiej instancji co do jej istoty, a zatem utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji albo też jej uchylenie, połączenie z merytorycznym załatwieniem sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] w decyzji z [...] stycznia 2015 r. ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odwołaniach, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję z [...] listopada 2014 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji. Wojewoda [...] uzasadnił także fakt nieuwzględnienia odwołań Prezydenta W. oraz J. S., podając motywy, jakimi się kierował przy odrzuceniu poszczególnych twierdzeń zawartych w tych odwołaniach. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2015 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w odwołaniach, a decyzją organu I instancji. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest orzeczenie o zwrocie przedmiotowych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że według art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości łub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11 "art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337, z 2012 r. poz. 908, 951, 1256, 1429 i 1529, z 2013 r. poz. 829 i 1238 oraz z 2014 r. poz. 40) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] i nr [...], obrębu [...] oraz projektowana działka nr [...] z obrębu [...], zostały wywłaszczone z przeznaczeniem pod budowę zaplecza techniczno - materiałowego [...] w W. w oparciu o treść decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] wydanej przez Prezydium rady Narodowej W. Wydział Urbanistyki i Architektury, dnia [...] września 1973 r. Przedmiotowy teren został objęty planem realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji [...] w W. przy ul. [...], który został zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej W., znak: [...] w dniu [...] października 1973 r. W grudniu 1983 r. sporządzono plan techniczny zamienny [...], który został zatwierdzony decyzją Urzędu W. Nr [...] z [...] października 1983 r., znak: [...]. Wówczas [...] była w trakcie budowy. Podnieść jednak należy, że opracowanie to w odniesieniu do zatwierdzonego planu realizacyjnego w 1973 r., różni się tylko usytuowaniem portierni z wagą, rozwiązaniem wysokościowym wjazdu do bazy, zmianie dróg wewnętrznych pod względem wysokościowym oraz zmianie pod względem wysokościowym i częściowo pod względem przebiegu tras sieci podziemnych instalacyjnych. Zgodnie z opracowaniem geodezyjnym sporządzonym przez uprawnionego geodetę S. G., polegającym na oznaczeniu na powyższym planie nieruchomości wywłaszczonych, na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przewidziane były tereny zielone a w części wschodniej działki zaplanowano zasieki na materiały budowlane. Natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] planowano częściowo wjazd do bazy magazynowo-sprzętowej, drogi wewnętrzne i plac składowy na materiały budowlane. W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] plan nie przewidywał żadnego zagospodarowania. Z dokumentów dotyczących budowy bazy magazynowo sprzętowej na wywłaszczonych nieruchomościach, tj. teczki zatytułowanej [...] przy ul. [...]. Branża Architektura. Stadium P.T. zamienny Szczegółowy plan realizacyjny, sporządzony w styczniu 1983 r. wynika, że działka jest ogrodzona oprócz fragmentu przy głównym wjeździe od strony pasa dojazdowego. Wykonano wykop pod fundamenty portierni. W części działki przeznaczonej pod zieleń na terenie [...] przy ul. [...] znajduje się zakład prefabrykacji betonu na lokalizację, którego nie była wydana decyzja o lokalizacji. Traktuje się ten zakład jako tymczasowy i w momencie oddawania do eksploatacji bazy [...] przewiduje się tam zieleń wysoką izolującą od [...]. Natomiast w punkcie 3.8. znajduje się opis zieleni, z którego wynika, że zasadę rozmieszczenia zieleni oraz podział jej na niską i wysoką obrazuje plan zagospodarowania terenu. Szczegółowe opracowanie zieleni z podaniem rodzaju drzew jest uwzględnione w projekcie zieleni opracowanym w Biurze Projektów Budownictwa Komunalnego "[...]" w 1974 r. Duże pasy zwartej zieleni na obrzeżach działki są wynikiem zaleceń PM. Inspektoratu Sanitarnego ze względu na sąsiedztwo [...]. Warunek zaprojektowania zieleni na 50 % powierzchni działki został spełniony. W celu pozyskania szczegółowego opracowania zieleni Starosta W. w piśmie z 16 października 2013 r., zwrócił się do Biura Gospodarki Nieruchomościami urzędu [...] W. z prośbą o przesłanie dokumentów dotyczących zieleni, o których mowa w w/w projekcie budowy [...]. W dniu 31 października 2013 r. do Starostwa Powiatu W., Biura Geodezji, Katastru i Gospodarki Mieniem wpłynęły następujące dokumenty: teczka zawierająca inwentaryzację zieleni z października 1983 r. wraz z mapą, teczka zawierająca projekt techniczny zamienny zieleni, sporządzona w listopadzie 1983 r. wraz z mapą. Zgodnie z mapą inwentaryzacyjną zieleni, na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] do dnia sporządzenia przedmiotowej mapy, tj. do października 1983 r. ww. działki nie zostały obsadzone, ani zielenią wysoką ani niską. Plan zamienny zieleni przedstawia sposób rozmieszczenia zieleni oraz zestawienie materiału roślinnego jakim miały być obsadzone tereny zielone [...]. Na planie tym, sporządzonym w listopadzie 1983 r., na zlecenie Starosty W. geodeta uprawniony M. S. oznaczyła działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. Z powyższego opracowania wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] planowano zasadzić drzewa liściaste oraz od strony ul. [...] krzewy, natomiast działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod realizację zieleni. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2012 r. stwierdzono, że: 1. na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajdują się droga wewnętrzna asfaltowa, plac do nauki jazdy, zieleń niska, stara latarnia. W części północnej znajduje się kontener wystawowy i kontener magazynowy. W części zachodniej teren jest zakrzaczony. Pomiędzy terenem zakrzaczonym, a placem magazynowym składowane są palety drewniane, 2. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi teren zielony, zakrzaczony. Na działce znajduje się ruina niewiadomego przeznaczenia. W dniu [...] marca 2014 r., ponownie przeprowadzono oględziny działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], w których uczestniczył pracownik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatu W., w celu dokładnego określenia rodzaj u i wieku drzew znajdujących się na ww. działkach. Podczas oględzin stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] i cześć działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajdująca się poza placem manewrowym i postojowym nie posiadają planowanych nasadzeń, na działkach znajdują się samosiejki. Drzewa, które są wymienione w projekcie zieleni z 1983 r. i powinny być posadzone na działce ewidencyjne nr [...] z [...] nie występują. W celu zbadania czy przedmiotowe nieruchomości zostały zagospodarowane zgodnie z planem realizacyjnym, Starosta W. pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu wykonane w latach 1982, 1987, 1990 i 2005. Na powyższych zdjęciach lotniczych widać, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie była i nie jest obsadzona zielenią wysoką. Natomiast w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] widać, że w części zachodniej działki nie było placu składowego na materiały budowlane, lecz teren niezagospodarowany, nieutwardzony. Na zlecenie Starostwa Powiatu W., geodeta uprawniony M. S., sporządziła graficzne opracowanie synchronizacyjne, polegające na oznaczeniu na zdjęciu lotniczym wykonanym [...] maja 1987 r., działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Z powyższego opracowania wynika, że na działce ewidencyjnej nie znajduje się zieleń wysoka, lecz zakład prefabrykacji betonu o którym mowa w projekcie [...], natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w części zachodniej na której przewidziany był plac składowy pod materiały budowlane, teren jest niezagospodarowany. W związku z sąsiedztwem [...] pas zieleni przy ul. [...] miał spełniać rolę strefy ochronnej, będącej zabezpieczeniem terenu przed szkodliwym oddziaływaniem zakładu. Z uwagi na to, że na części zachodniej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, koniecznym stało się wykonanie mapy z projektowanym podziałem nieruchomości wraz ze stabilizacją trwałą punktów granicznych poprzez wydzielenie z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] terenu, który był i jest niezagospodarowany. W wyniku planowanego podziału powstały dwie działki ewidencyjne: [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Organy prawidłowo zatem uznały, że zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości - projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jak wynika z załącznika do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] wydanej przez Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Urbanistyki i Architektury w dniu [...] września 1973 r., który stanowi integralną część tejże decyzji, działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] znajduje się w poza granicami lokalizacji inwestycji. Wskazać należy, że Starosta W. zwracał się do Urzędu W. z prośbą o przesłanie dokumentów świadczących o zrealizowaniu na przedmiotowej działce inwestycji, która zgodnie z wywłaszczeniem uzasadniała odjęcie prawa własności byłym właścicielom. W odpowiedzi organ prowadzący przedmiotowe postępowanie uzyskał informację oraz dokumenty dotyczące realizacji ww. inwestycji na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], natomiast brak jest dokumentacji dotyczącej realizacji ww. inwestycji na działce ewidencyjnej nr [...] z [...]. Wskazać należy również, że na zwracanej działce nie ma jakichkolwiek oznak zaplanowanej ingerencji inwestora. Świadczą o tym jak wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2012 r. podczas których stwierdzono, że w części wschodniej działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi zieleń wysoką oraz krzewy, a w części zachodniej teren zielony nieurządzony jak i niemożność przedłożenia przez W. jakiejkolwiek dokumentacji, opisującej przedsięwzięcia planowane na powyższej działce ewidencyjnej. Zgodnie z treścią aktu notarialnego rep. [...] z [...] maja 1975 r. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie została nabyta na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem prawidłowo uznały organy obu instancji, że przedmiotowa działka nie stanowi nieruchomości dowłaszczonej na wniosek właściciela. Wskazać należy również, że organ I instancji zwracał się do różnych urzędów i instytucji z prośbą o odnalezienie i dostarczenie dokumentacji wywłaszczeniowej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, niemniej jednak dokumenty te nie zostały odnalezione i dostarczone do organu. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że okoliczność, że działka nr [...] z obrębu [...] nie została objęta decyzją o lokalizacji inwestycji zaplecza techniczno-materiałowego nie przesądza jej dowłaszczenia na wniosek właściciela nieruchomości, lecz nadmiernej przestrzennie ingerencji inwestora, która nie może utrudniać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka ta od początku była zbędna dla realizacji bazy magazynowo-sprzętowej. W sytuacji, w której bezprawnie pozbawiono właściciela działki, która nigdy nie była niezbędna pod inwestycję, albo którą tuż po nabyciu wyłączono z lokalizacji, to poprzedni właściciel nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędów inwestora. W ocenie Sądu, zasadnie orzeczono o zwrocie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz projektowanej działki nr [...] z obrębu [...]. Według art. 140 ust. 1 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 4, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równa różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Organ ustalił wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz W., z tytułu zwrotu na rzecz J. S., E. S. i E. P. działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz projektowanej działki nr [...] z obrębu [...], łącznie na kwotę [...] zł (słownie: [...]). Ustaleń powyższych dokonano na podstawie danych zawarte w operatach szacunkowych. Operaty zostały sporządzone zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n., a także zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W celu określenia wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami. Organy orzekające w niniejszej sprawie sprawdziły i dokonały analizy przedmiotowych operatów szacunkowych. Sąd podziela stanowisko organów w tym zakresie. Na projektowanej działce nr [...] z obrębu [...] zgodnie z planem technicznym zamiennym [...], który został zatwierdzony decyzją Urzędu W. Nr [...] z [...] października 1983 r., planowano drogi wewnętrzne oraz fragment wjazdu do bazy. Powyższa inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym, co potwierdza decyzja z [...] lipca 1975 r., wydana przez Naczelnika [...] W. o pozwoleniu na budowę [...] ul [...] oraz dzienniki budowy znajdujące się w aktach sprawy, z których wynika, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w grudniu 1976 r., zaś zakończenie w grudniu 1987 r. Dowodem potwierdzającym zrealizowanie ww. inwestycji na projektowanej działce nr [...] z obrębu [...] są zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1982, 1987, 1990 i 2005 na których widać, że zagospodarowanie projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] jest zgodne z planem realizacyjnym [...]. W ocenie Sądu, wobec powyższych ustaleń organy obu instancji prawidłowo uznały, że cel wywłaszczenia określony w decyzji nr [...] z [...] września 1973 r. ustalającej lokalizację zaplecza techniczno-materiałowego zrealizowano na projektowanej działce nr [...] z obrębu [...] i nie istnieje podstawa do uznania, że przesłanka zbędności nastąpiła w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z pisma Zarządu Dróg Miejskich z [...] czerwca 2012 r., działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] wchodzą w skład pasa drogowego ul. [...]. Ulica [...] jest zaliczana do dróg o kategorii powiatowej na podstawie art. 103 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - stwierdzającego, że dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nieujęte w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Zgodnie z pismem Urzędu W. z [...] lipca 2012 r., działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] jest położona w pasie drogowym ulicy [...]. Ulica [...] posiada kategorię drogi publicznej gminnej na podstawie rozporządzanie Wojewody [...] z [...] grudnia 1997 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], s. [...]). Powyższe potwierdzają oględziny przedmiotowych nieruchomości, przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2012 r., podczas których stwierdzono, że: 1. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi teren zieleni niskiej, 2. część zachodnia działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], dochodzi do środka [...], w środkowej części znajduje się żywopłot, w części wschodniej trawnik, 3. na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w części wschodniej znajduje się [...], w części zachodniej zieleń wysoka oraz krzewy. Organy orzekające zasadnie uznały, że działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią drogi publiczne, a orzeczenie o ich zwrocie jest niedopuszczalne. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez nieodpowiednie zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. Zgodnie z treścią art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6, działu III u.g.n. znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie źródeł prawa określonych w tym przepisie, a zatem także na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Według art. 6 ww. ustawy zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja lub przedsiębiorstwo państwowe zamierzające nabyć nieruchomość niezbędną do realizacji celów lub zadań określonych w art. 3 obowiązane było najpierw wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Dobrowolne odstąpienie nieruchomości następowało w drodze zawarcia umowy sprzedaży lub umowy zamiany nieruchomości. W trybie i na zasadach art. 6 ustawy wywłaszczeniowej mogły być nabywane przez organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe tylko takie nieruchomości, które były im niezbędne do celów określonych w art. 3 tej ustawy. Natomiast nieruchomości, które były tym podmiotom potrzebne do innych celów, nie wymienionych w przepisach art. 3 mogły być nabywane na ogólnych zasadach prawa cywilnego, a więc za cenę uzgodnioną między stronami. Ustawa wywłaszczeniowa nie regulowała generalnie zasad i trybu nabywania nieruchomości przez jednostki administracji i gospodarki państwowej, lecz określała jedynie zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia prawa własności na określone cele (art. 3), wskazując jednocześnie podmioty uprawnione do korzystania z tego sposobu nabycia własności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 137 u.g.n. wskazać należy, że organ rozpatrując sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanic się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji gdy, cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W celu sprecyzowania celu wywłaszczenia dla przedmiotowej nieruchomości, określonego ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji lokalizacyjnej, organ I instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. odwołał się do treści dokumentów takich jak : plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji [...] w W. przy ul. [...], zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 1973 r., plan techniczny zamienny z grudnia 1983 r., zatwierdzony decyzją Urzędu W. nr [...] z [...] października 1983 r. Uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Osoby uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą skutecznie domagać się realizacji tego roszczenia wyłącznie od Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Roszczenie to nie jest zatem skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a może być zrealizowane tylko w sytuacji gdy podmiot publicznoprawny jest nadal właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a w terminach określonych w art. 137 u.g.n. nie rozpoczęto prac związanych z jego realizacją albo nie został on zrealizowany. Zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Zbędność ta podlega zatem ocenie przez pryzmat zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o tzw. "dowłaszczenie" części nie nadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystywania przez jej właściciela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2420/13, LEX nr 1511177). Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.