V SA/Wa 538/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. w W. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Prezesa S. – M. H. o tym, że wniosek nr [...] "Uczniowie powiatu ostrowskiego rozwijają swoje umiejętności" o przyznanie dofinansowania, złożony na konkurs zamknięty nr [...] dla Osi priorytetowej X Edukacja dla rozwoju regionu, Działania 10.1 Kształcenie i rozwój dzieci i młodzieży, Poddziałania 10.1.1 Edukacja ogólna (w tym w szkołach zawodowych) RPO WM – został odrzucony, bowiem nie przeszedł pomyślnie etapu oceny formalnej: nie spełnił ogólnego kryterium formalnego nr 8 "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu". Wniosek zakładał zakończenie realizacji projektu do [...] lipca 2018 r., podczas gdy dla tego Konkursu termin, w którym powinna zostać zakończona realizacja projektu został w Regulaminie określony na [...] czerwca 2018 r. W proteście z dnia [...] lutego 2016 r. S. podniosła, iż postanowienie o końcowej dacie kwalifikowalności wydatków, dla przedmiotowego k Konkursu zostało zamieszczone jedynie w pkt. 8.2 Regulaminu i to bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem zasad obowiązującego prawa. Zdaniem Fundacji ograniczenie okresu w jakim może być zrealizowany projekt zostało dokonane bez wiedzy i zgody Komitetu Monitorującego, a co za tym idzie z naruszeniem art. 110 ust. 2 pkt a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz z naruszeniem art. 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020. Fundacja wskazała, iż żadna z uchwał podjętych przed ogłoszeniem Konkursu [...] przez Zarząd Województwa Mazowieckiego (ZWM) – Instytucję Zarządzającą (IZ), nie dotyczy granicznych terminów rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektów tym Konkursem objętych. Według Strony, wprowadzając w Regulaminie Konkursu dodatkowy element kryterium wymogów czasowych Instytucja Wdrażająca (IW) przekroczyła posiadane kompetencje, sformułowała dodatkowe kryterium formalne, do ustalenia którego nie miała prawa. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Prezesa S. – M. H. o tym, że protest nie został uwzględniony. Pismo zawierało pouczenie o prawie złożenia skargi do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. W jego uzasadnieniu organ wskazał, iż Kryterium formalne "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu", w brzmieniu wskazanym w załączniku nr 3.1 Kryteria formalne i kryteria dostępu w ramach konkursu nr [...] dla Osi priorytetowej X Edukacja dla rozwoju regionu, Działania 10.1 Kształcenie i rozwój dzieci i młodzieży, Poddziałania 10.1.1 Edukacja ogólna (w tym w szkołach zawodowych) RPO WM – zostało przyjęte Uchwalą 5/II/2015 Komitetu Monitorującego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego z 16 lipca 2015 r. w zgodzie z obowiązującymi przepisami. W polu "Definicja kryterium" wskazano: "W ramach kryterium weryfikowane będzie zgodność wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu w przypadku projektów konkursowych ..." Wskazano również, że w ramach kryterium weryfikowany będzie m. in. okres realizacji projektu. Odnosząc się do zapisu w pkt. 8.2 Regulaminu dotyczącego końcowej daty kwalifikowalności wydatków organ podniósł, iż zapisy Regulaminu są równorzędne niezależnie od miejsca ich umieszczenia. Zdaniem organu IZ nie naruszyła żadnych procedur wewnętrznych, bowiem zgodnie z treścią "Wytycznych programowych w zakresie wyboru projektów w ramach RPO WM 2014 – 2020" z dnia 29 lipca 2015 r., przyjętych uchwałą ZWM nr 1071/64/15, Instytucja Zarządzająca może przyjąć założenie do Ram Konkursów, ale nie jest to obligatoryjne. W przypadku przedmiotowego Konkursu Ramy nie zostały opracowane, co nie stanowi o sprzeczności z zapisami Wytycznych. Zdaniem organu zastosowane w Konkursie procedury i kryteria zostały opracowane w poszanowaniu zasady przejrzystości i równego traktowania Wnioskodawców. W skardze z dnia [...] marca 2016 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o ustalenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. Fundacja wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła stanowisko swoje, stanowisko organu oraz w ramach polemiki podkreśliła, iż zawarty w Regulaminie termin graniczny dla przedmiotowego Konkursu dotyczący ponoszenia wydatków ([...] czerwca 2018 r.) nie wynika ani z uchwały Komitetu Monitorującego ani też z uchwały ZWM dotyczącej ram czasowych Konkursu. Zdaniem Strony, został on wprowadzony do Regulaminu woluntarystyczną decyzją MJWPU. Jedyne prawidłowo uchwalone ograniczenie ram czasowych tego Konkursu to zapis, iż okres realizacji projektu nie może przekraczać 24 miesięcy – i to ograniczenie zostało we wniosku uwzględnione. Fundacja przyznała, iż zasady oceny wniosków dochowują zasady równego traktowania Wnioskodawców. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawierającym odpowiedź na skargę Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wniosła o jej oddalenie, zajmując dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu organ odwołał się do art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 wskazując, iż przepis ten stanowi ustawowe upoważnienie dla instytucji przeprowadzającej konkurs do określenia warunków tego konkursu w regulaminie. Dotyczy to także określenia terminu kwalifikowalności wydatków w ramach danego naboru. W toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca poparła skargę oraz zawarte w niej argumenty a także złożyła Załącznik do protokołu rozprawy, w którym określiła istotę sporu, który w jej przekonaniu dotyczy kwestii zakresu kompetencji MJWPU przy tworzeniu regulaminów konkursów a w tej konkretnej sprawie sprowadza się do ustalenia czy MJWPU była uprawniona do wprowadzenia w pkt. 8.2. Regulaminu zapisu o treści : "Końcowa data kwalifikowalności wydatków jest granicznym terminem dotyczącym ponoszenia wydatków dla perspektywy finansowej 2014 – 2020, niemniej jednak dla ogłoszonego konkursu wiążący jest termin, w którym kończy się realizacja projektów tj. do dnia [...] czerwca 2018 roku." Co do przywołanego przez organ art. 41 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, to zdaniem Strony ani Instytucja Zarządzająca ani tym bardziej Instytucja Pośrednicząca jaką jest MJWPU, nie mają prawa w sposób dowolny kształtować regulaminu konkursu zarówno w odniesieniu do jego treści proceduralnych jak i w szczególności treści merytorycznych. Normą ograniczającą wolność w tym zakresie jest art. 40 ustawy. W ocenie Strony, "Graniczne terminy rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektów" są tak ważną materią, że w wypadku gdy IZ zdecyduje się na ich ustalenie, to wymaga to uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego, której w tej materii nie było. Skarżąca podniosła także, iż w uwagi na ramy Konkursu – oś X Edukacja dla rozwoju regionu, Działanie 10.1 Kształcenie i rozwój dzieci i młodzieży, Poddziałanie 10.1.1 Edukacja ogólna – rozpoczęcie realizacji projektu 1 lipca 2016 r., by realizować go 24 miesiące i zakończyć [...] czerwca 2018 r. nie jest racjonalne wobec braku możliwości prowadzenia zajęć merytorycznych w wakacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawę prawną rozpoznawania skargi przez Sąd stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, zgodnie z którym: "W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.)". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga S. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2016 r. nie jest zasadna. Wbrew jej twierdzeniom ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób uzasadniający ustalenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co uzasadniałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych - zgodnie z treścią art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020. W sprawie bezsporne jest między Stronami, iż procedury i kryteria wyboru projektów zastosowane w Konkursie nr [...] zostały opracowane w poszanowaniu zasady przejrzystości i równego traktowania Wnioskodawców. Skarżąca zasadnie określiła istotę sporu jako sprowadzającą się do kwestii zakresu kompetencji MJWPU przy tworzeniu regulaminów konkursów, a w tej konkretnej sprawie do ustalenia czy MJWPU była uprawniona do wprowadzenia w Regulaminie Konkursu nr [...] - pkt. 8.2. Dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. funkcję Instytucji Zarządzającej pełni Zarząd Województwa M. Zarząd Województwa M. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. przyjął Wytyczne programowe w zakresie wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2014 – 2020. Stanowią one Załącznik Nr 1 do tej Uchwały i adresowane są do Instytucji Pośredniczących zaangażowanych w wybór projektów w ramach RPO WM 2014 – 2020 (MJWPU i Wojewódzki Urząd Pracy w warszawie). Już chociażby z tego powodu Wytyczne muszą regulować zasady wyboru projektów na pewnym stopniu ogólności. Dlatego też na ich podstawie (uwzględniając treść ustawy z 11 lipca 2014 r. i wytyczne Ministerstwa) Instytucje Pośredniczące opracowują m. innymi szczegółowe Regulaminy konkursów. Z dokumentacji Konkursowej wynika, iż dla Konkursu nr [....] ogłoszonego przez M. Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych pełni ona rolę Instytucji Pośredniczącej. MJWPU jest zatem "właściwą instytucją" w rozumieniu art. 40 i 41 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów. Art. 41 ust. 1 ustawy uprawnia właściwą instytucję przeprowadzającą Konkurs do działania na podstawie określonego przez nią samą regulaminu. Art. 41 ust.2 zawiera otwarty katalog zagadnień regulowanych przez Regulamin. Zgodnie z pkt. 7 regulamin powinien określać "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia". Należy stwierdzić, iż w Regulaminie konkursu zamkniętego nr [...]-Załącznik 3.1, ogłoszonego przez M. Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, jednoznacznie zostało sprecyzowane kryterium nr 8: "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu" oraz w opisie znaczenia tego kryterium wskazano, iż jego niespełnienie skutkuje odrzuceniem wniosku. W definicji kryterium "okres realizacji projektu" został wskazany jako jeden z weryfikowanych elementów. Jest też bezsporne, iż w pkt. 8.2 Regulaminu MJWPU dla Konkursu nr [...] określiła termin, w którym kończy się realizacja projektów - na [...] czerwca 2018 r. Wobec wagi tego zapisu został on w tekście poprzedzony słowem "Uwaga!" i został wytłuszczony. Powyższe oraz dotrzymanie wymogów związanych z podaniem Regulaminu Konkursu do publicznej wiadomości zakreślonych w art. 41 ust. 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów, a doprecyzowanych w pkt 6 ppkt 2 Wytycznych programowych w zakresie wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2014 – 2020 – daje podstawę do przyjęcia, iż Skarżąca podejmując decyzje o złożeniu wniosku na Konkurs nr [...] miała pełną wiedzę na temat obowiązujących w nim kryteriów, terminów i skutków ich niespełnienia. Przy tym, co jest w niniejszej sprawie niesporne, procedury i kryteria wyboru projektów mające zastosowane w Konkursie nr [...] w pełni respektowały zasady przejrzystości i równego traktowania wszystkich zgłaszających się do Konkursu Wnioskodawców. Jak wynika z jednoznacznego zapisu pk. 5 Wytycznych programowych w zakresie wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2014 – 2020, przyjętych przez Zarząd Województwa M. Uchwałą Nr 1071/64/15 i stanowiących jej Załącznik Nr 1 – przyjęcie przez Instytucję Zarządzającą (w niniejszej sprawie Zarząd Województwa M.) Założeń do Ram Konkursów nie jest obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie Założenia te nie powstały. Tym samym bezprzedmiotowe są rozważania nad ich znaczeniem i brakiem opracowanych na ich podstawie przez Instytucję Pośredniczącą Ram konkursu, w których powinny by się znaleźć informacje o granicznych terminach rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektów, i które to Ramy powinny podlegać akceptacji ZWM. Należy przyjąć, iż rezygnacja IZ z przyjęcia Założeń do Ram Konkursu nr [...] pozostawiła Instytucji Pośredniczącej swobodę w uregulowaniu w Regulaminie tego Konkursu granicznego terminu zakończenia realizacji projektów, co MJWPU uczyniła wskazując datę [...] czerwca 2018 r. W pkt. 5 Regulaminu "Wymagania czasowe" wskazano, iż "Wnioskujący o dofinansowanie określa datę rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu, mając na uwadze, iż okres realizacji projektu jest tożsamy z okresem, w którym poniesione wydatki mogą zostać uznane za kwalifikowane". Powyższy zapis uzasadnia wpisanie terminu , w którym kończy się realizacja projektów ([...] czerwca 2018 r.) w pkt. 8 "Zasady finansowania", ppkt 8.2 "Okres kwalifikowalności wydatków". Wobec bezspornego wskazania przez Skarżącą we Wniosku, iż zakończenie realizacji projektu nastąpi w dniu [...] lipca 2018 r. i mając na względzie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020.