I SA/Wa 77/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] , którego następcą prawnym jest spółka [...] S.A., prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w [...] w obrębie [...], oznaczonego jako działka nr ew. [...] o pow. [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej "u.g.n.", art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K., wskazując, że decyzja narusza prawa osób trzecich i w ten sposób jest sprzeczna z zagwarantowanym konstytucyjnie prawem własności oraz zasadami współżycia społecznego. Rozpatrując odwołanie, Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...] stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, budowle i inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 u.g.n., uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Co do zasady więc stronami postępowania uwłaszczeniowego są właściciel gruntu i podmiot, na rzecz którego następuje uwłaszczenie. Stronami tego postępowania mogą być również osoby trzecie w rozumieniu art. 200 ust. 4 u.g.n., przez które rozumie się podmioty, których prawa mogą zostać naruszone przez uwłaszczenie. Organ odwoławczy zaznaczył, że odwołujący swój interes prawny wywodzi z okoliczności, że na uwłaszczonej nieruchomości posiada prawa do prywatnego budynku [...]. Z dokumentów przesłanych przez odwołującego wynika, że od dnia [...] lipca 1991 r. jest on najemcą placu na terenie [...] o powierzchni [...] m2. Przy czym Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] października 1991 r., nr [...] zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania terenu [...] pod budowę pawilonu [...] oraz udzielił m.in. K. K. pozwolenia na budowę w/w budynku. Jak wynika z protokołu zdawczo - odbiorczego teren pod realizację inwestycji został przekazany inwestorom w dniu [...] października 1991 r. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że K. K. nie jest właścicielem działki nr [...]. Posiadanie statusu najemcy nieruchomości również nie powoduje skutku w postaci nabycia przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Wbrew twierdzeniom odwołującego przedmiotowy pawilon nie stanowi jego własności prywatnej, nawet gdyby został wybudowany przez osoby fizyczne z ich prywatnych środków, bowiem właścicielem działki jest Skarb Państwa. Zgodnie zaś z jedną z naczelnych zasad prawa cywilnego superficies solo cedit to, co znajduje się na powierzchni, przypada właścicielowi gruntu. Zasada ta oznacza, że wszystko, co zostało z gruntem trwale połączone (w sposób naturalny lub sztuczny), dzieli los prawny gruntu. Wyjątkiem od tej zasady jest prawo użytkowania wieczystego, ale odwołujący nie wykazał, aby prawo to mu przysługiwało. Interesu prawnego K. K. nie można również wywodzić, nawet hipotetycznie, z treści art. 207 u.g.n., zgodnie z którym osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stalą. Jak bowiem wskazano uprzednio, przedmiotowy grunt został przekazany inwestorom w dniu [...] października 1991 r. Zatem nie została spełniona przesłanka posiadania gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby odwołujący wystąpił z roszczeniem opartym na powołanym art. 207 u.g.n. Reasumując Minister uznał, że skarżącemu nie przysługuje jakiekolwiek prawo rzeczowe, bądź roszczenie o ustanowienie tego prawa, dającego podstawę do występowania w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. Wobec czego skoro skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, to postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. K. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w załączonym do decyzji wykazie budynków i budowli znajduje się prywatny budynek [...] składający się z [...] segmentów trwale związanych z gruntem, wybudowany Stosownie do treści art. 200 ust. 1 i 2 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego państwowych osób prawnych, a znajdujące się na tym gruncie budynki, budowle i inne urządzenia stają się ich własnością. Powyższy przepis wskazuje, że decyzja Wojewody [...] jest błędna, ponieważ nie obejmuje budynków wybudowanych po 5 grudnia 1990 r., a sporny budynek był wybudowany w 1991 roku. Z tego też względu skarżący wniósł o uznanie go za stronę w toczącym się postępowaniu i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że odwołującemu nie przysługuje jakiekolwiek prawo rzeczowe bądź roszczenie o ustanowienie tego prawa, dającego podstawę do występowania w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący swój interes prawny wywodzi z okoliczności, że na uwłaszczonej nieruchomości znajduje się wzniesiony przez niego budynek produkcyjno-handlowy. Poza sporem pozostaje, że plan realizacyjny zagospodarowania [...] , w tym pod budowę pawilonu oraz udzielenie pozwolenia na budowę tego budynku nastąpiło w październiku 1991 r. W tym kontekście wskazać trzeba, iż przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli innym słowem stronę postępowania w sprawie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98,LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99). Jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie można zatem wyprowadzać własnego interesu prawnego z okoliczności istnienia interesu prawnego innego podmiotu. Z powyższego wywodu wynika bezsprzecznie, iż art. 28 k.p.a. musi być wobec tego interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych, a ponieważ sprawa dotyczy uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, należy odnieść się do uregulowań zawartych w tej ustawie. Zgodnie z w/w artykułem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...] stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, budowle i inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób(ust. 1).Nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich(ust. 4). Skarżący, jak wskazano wyżej swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi z faktu, że na przedmiotowej nieruchomości wzniósł budynek produkcyjno-usługowy. Zgodnie zaś z treścią art. 207 ust. 1 w/w ustawy osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Podkreślić należy, że uprawnienie powyższe wygasło z mocy art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zgodnie z którym uprawnienie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wygasa, jeżeli żądanie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy nie zostanie zgłoszone do dnia 31 grudnia 2005 r. Jak wynika z ustaleń organu skarżący nie wystąpił z takim żądaniem. Na marginesie jedynie należy wskazać, że nawet gdyby taki wniosek został złożony w terminie przez skarżącego, to wobec przekazania przedmiotowego gruntu w posiadanie dopiero w dniu [...] października 1991 r. trudno nie dostrzec, że nie zostałaby spełniona przesłanka posiadania gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r. Aktualnie przyjąć należy, że wobec wygaśnięcia roszczenia skarżącego z art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak jest przesłanek do uznania interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej. Niewątpliwie skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, jednakże jego interes jest interesem faktycznym, a nie prawnym, co oznacza, że nie daje mu on uprawnień strony. Tym samym zachodzi brak przesłanek prawnych do przyjęcia, że skarżący był osobą legitymowaną do wniesienia odwołania od rzeczonej decyzji. W związku z powyższym zasadnie Minister umorzył postępowanie odwoławcze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.