III SA/Wa 1441/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, sędzia WSA Waldemar Śledzik (sprawozdawca), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kalinowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "B." Sp. j. A. M., E.K. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] czerwca 2014 r., którym oddalono skargę B. Sp. j. [...] (dalej zwanej "Skarżącą" lub "Spółką) na czynność egzekucyjną Naczelnika Urzędu Skarbowego w O., polegającą na zajęciu nieruchomości wezwaniem z 3 kwietnia 2014 r., nr [...]. Minister Finansów w motywach uzasadnienia wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny, do którego upoważniła go ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej zwana też "u.p.e.a.", "ustawą" lub "ustawą egzekucyjną"). Wskazany środek egzekucyjny wymieniony został bowiem w jej art. 110c §1 u.p.e.a. Zajęcia nieruchomości dokonano na podstawie wezwania z 3 kwietnia 2014 r., w którym wezwano Skarżącą, do zapłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania egzekwowanych należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia ich w terminie i kosztami egzekucyjnymi, pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Minister zauważył, że wezwanie doręczono zobowiązanej Spółce 25 kwietnia 2014 r., a Sąd Rejonowy w O. potwierdził jego odbiór 8 kwietnia 2014 r. Równocześnie Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. wystąpił do Sądu Rejonowego w O. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z wnioskiem o dokonanie w księdze wieczystej nr [...] wpisu o wszczęciu postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. Wniosek przyjęto 8 kwietnia 2014 r. Zawiadomieniem z 17 kwietnia 2014 r. Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych poinformował o dokonaniu wpisu w księdze wieczystej nr [...] o wszczęciu egzekucji w stosunku do nieruchomości przeciwko Skarżącej. Minister Finansów zauważył, iż Strona w skardze, a następnie w zażaleniu nie kwestionowała prawidłowości czynności podjętych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O., mających charakter czynności natury wykonawczej, bądź czynności faktycznych podejmowanych w toku egzekucji z nieruchomości. Ponadto Minister Finansów nadmienił, że w trybie skargi na czynności egzekucyjne nie podlegają rozpatrzeniu kwestie dotyczące przedawnienia egzekwowanego zobowiązania podatkowego. Rozstrzygniecie takie stanowiłoby konkurencyjny środek do postanowienia wydawanego w trybie art. 59 ustawy egzekucyjnej. Odnosząc się do zarzutu Spółki o niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy wskazał, że o niedopuszczalności środka egzekucyjnego można mówić jedynie wówczas gdy "bezprzedmiotowość obowiązku" (np. ze względu na jego przedawnienie) zostanie stwierdzona w odrębnym postanowieniu. Postanowienia takiego nie wydano. Ponadto Minister Finansów nadmienił, że prowadzenie egzekucji z nieruchomości nie jest uwarunkowana koniecznością wcześniejszego podjęcia prób zastosowania innych środków egzekucyjnych. Zajęcie nieruchomości, jako składnika o najwyższej wartości, w dużo większej mierze może zaspokoić wierzyciela, niż np. egzekucja z wierzytelności z rachunku bankowego. Zaznaczył, że organ egzekucyjny podejmował próby zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych, jednak nie uzyskał z tego tytułu żadnych środków na pokrycie dochodzonych należności. Skarżąca, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, złożyła skargę do Sądu. Postanowieniu Ministra Finansów zarzuciła naruszenie przepisów art. 54 § 1 w zw. z art. 7 § 3 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej "Ordynacja podatkowa", a także przepisów art. 124 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z e zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez bezzasadne uznanie, że w drodze skargi na czynność egzekucyjną Skarżąca nie mogła kwestionować niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego z uwagi na wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku, co w konsekwencji doprowadziło do nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów, na których została oparta skarga na czynność egzekucyjną. Ponadto zdaniem Skarżącej oddalenie skargi na czynność egzekucyjną pomimo zastosowania przez organ egzekucyjny najbardziej uciążliwego z dostępnych temu organowi środków egzekucyjnych stanowi naruszenie art. 54 § 1 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., a także art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W uzasadnieniu zarzutów Skarżąca wskazała, że w jej ocenie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7 § 3 u.p.e.a. w wyniku zastosowania przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego polegającego na egzekucji z nieruchomości. Przy dokonywaniu jakiejkolwiek czynności egzekucyjnej organ egzekucyjny zobowiązany jest bowiem do zapewnienia zgodności tej czynności z wszystkimi przepisami u.p.e.a. Dlatego też, w ocenie Skarżącej, podstawę do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną może dawać naruszenie przez taką czynność jakiegokolwiek przepisu u.p.e.a., w tym również przepisu art. 7 § 3. Z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika, aby uprawnienie do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną miało być wyłączone w sytuacji, w której podnoszone przez Skarżącą naruszenie prawa daje równocześnie podstawę do złożenia innego środka zaskarżenia. Względy celowościowe wskazują, że jeżeli zobowiązany nie korzystał z innych środków prawnych (jak w niniejszej sprawie), w ramach skargi na czynność egzekucyjną można zgłaszać wszelkie nieprawidłowości postępowania. Zasada niekonkurencyjności środków powinna być odnoszona do konkretnego postępowania. Spółka powtórzyła, że w trybie art. 54 ustawy mogła zakwestionować wadliwie, gdyż w zawyżony sposób ustalone odsetki za zwłokę. Może się bowiem zdarzyć, że kwota odsetek za zwłokę zostanie naliczona prawidłowo w tytule wykonawczym, ale nieprawidłowo z zawiadomieniu. Dlatego tę okoliczność można podnosić zarówno w trybie zarzutów z art. 33, jak w skargi w trybie art. 54 ustawy. Skarżąca zarzuciła ponadto, że Organy nie odniosły się merytorycznie do jej argumentacji, przez co naruszyły art. 124 § 2 Kpa. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym wydanych w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym postanowień podlegających zaskarżeniu zażaleniem, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem nieistotnym dla niniejszej sprawy). Badając skargę w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że podlega ona oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Istota sporu między stronami dotyczy kwestii czy w drodze skargi na czynność egzekucyjną można kwestionować niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego. Zdaniem Skarżącej, organ bezzasadnie przyjął, że w trybie art. 54 u.p.e.a. zobowiązana nie mogła kwestionować niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego z uwagi na wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku, która to okoliczność mogła być też zgłaszana w trybie art. 33 lub 59 tejże ustawy. Podnosi, że niekonkurencyjność tych środków nie jest zasadą uniwersalną i powinna być badana każdorazowo ad casum. W ocenie Sądu, z powyższą tezą nie można się zgodzić. Instytucja skargi na czynność egzekucyjną, unormowana w art. 54 ustawy egzekucyjnej, służy zaskarżaniu czynności o charakterze wyłącznie technicznym i wykonawczym. W jej ramach dopuszczalne jest podnoszenie takich zarzutów, które odnoszą się do formalnoprawnych elementów czynności egzekucyjnych, podnoszone zarzuty nie mogą natomiast dotyczyć tych ewentualnych wadliwości postępowania egzekucyjnego, którym poświęcone są inne przepisy ustawy egzekucyjnej. Inaczej mówiąc, nie można skutecznie wnieść skargi w trybie art. 54 ustawy, kiedy skarga taka sformułowana jest w oparciu o podstawy dotyczące zażalenia na postanowienie, żądanie umorzenia postępowania, wyłączenia rzeczy spod egzekucji, albo zarzutów unormowanych w art. 33 ustawy egzekucyjnej. Skarga z art. 54 uznawana jest bowiem za środek o charakterze ultima ratio - służy on wtedy, gdy zobowiązany nie dysponuje żadnym innym środkiem obrony swoich praw. Skarga na czynność egzekucyjną nie jest zatem środkiem uniwersalnym, lecz ściśle sformalizowanym i ograniczonym do wspomnianych wyżej kwestii technicznych i wykonawczych. Przywoływana przez Stronę zasada niekonkurencyjności oznacza, że niezależnie od tego, czy zobowiązany skorzystał z określonych możliwości ochrony prawnej, czy też nie, w ramach konkretnego środka może podnosić kwestie przypisane tylko temu środkowi, a nie jakiekolwiek. Gdyby zaaprobować stanowisko wyrażone w skardze, należałoby np. uznać, że nielogiczne i zbędne jest ustanowienie terminu 7 dni na zgłoszenie zarzutu, skoro i tak, później, w terminie 14 dni od dnia dokonania czynności egzekucyjnej, możliwe miałoby być zgłoszenie, a ramach art. 54, zarzutu przedawnienia. Ponadto, gdyby intencją Ustawodawcy było przyznanie zobowiązanemu uprawnienia do zgłoszenia w każdym czasie każdej wadliwości postępowania, zawarłby w ustawie stosowną normę wprost wyrażającą takie uprawnienie. Jako oczywiste należy przyjąć respektowane przez Ustawodawcę założenie, że określone kwestie powinny być rozstrzygnięte w konkretnym czasie i w sposób ostateczny, bez możliwości ponownego analizowania ich na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego, chyba że pojawią się one dopiero na tym dalszym etapie. Co więcej – o ile były już one rozstrzygane w innych postępowaniach, zgłaszanie ich w postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne. Z tych właśnie względów kwestia, która może być potencjalnie zgłaszana jako zarzut w trybie art. 33 ustawy, nie może być analizowana w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym, jeśli była już przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu podatkowym. Wówczas, zgodnie z art. 34 § 1a ustawy, taki zarzut uznać należy za niedopuszczalny. Widać więc wyraźnie, że u podstaw tych wszystkich przepisów, które ustanawiają środki ochrony zobowiązanego, legło założenie o ich niekonkurencyjności. Jeśli zobowiązany nie skorzysta z pewnych przysługujących mu środków, sam pozbawia się prawa do ochrony. Jakkolwiek więc wspomniana zasada niekonkurencyjności nie wynika wprost i jednoznacznie z art. 54 ustawy, to jednak wynika ona z wykładni systemowej tego przepisu, z założenia racjonalności prawa i spójności jego sytemu. W efekcie uznać należy, wbrew twierdzeniom Spółki, że skarga w trybie art. 54 jest środkiem sformalizowanym i ściśle ograniczonym. Art. 7 § 3 ustawy oznacza tylko tyle, że w razie ustalenia, że obowiązek pieniężny został wykonany lub stał się bezprzedmiotowy, żaden środek egzekucyjny nie może być zastosowany. Jednakże to, czy istotnie ten obowiązek wykonano lub czy istotnie stał się bezprzedmiotowy, wymaga rozstrzygnięcia w innym, odrębnym postępowaniu. Chodzi o postępowania unormowane w wyżej wymienionych przepisach ustawy, które ustanawiają wspomniane środki ochrony zobowiązanego. Nie było więc możliwe, aby Organy analizowały w niniejszej sprawie kwestię przedawnienia zobowiązania. Z tych względów zasadniczy spór sprawy Sąd rozstrzygnął zgodnie ze stanowiskiem Organów, tzn. Sąd przyznał im rację, że w trybie art. 54 ustawy nie mogą być podnoszone kwestie, jakie Spółka podniosła w piśmie z 12 maja 2014 r. inicjującym postępowanie. Jako uzasadnione i zrozumiałe należało więc ocenić, iż Organy nie odnosiły się merytorycznie do tych kwestii, np. do znaczenia dla sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2012 r. Z tych samych zresztą powodów do tej kwestii nie odnosi się Sąd. Tym samym Organy nie naruszyły więc również art. 124 § 2 Kpa. W ocenie Sądu, także zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest niezasadny. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania, w sposób przymusowy, obowiązków ciążących na zobowiązanym. Postępowanie egzekucyjne musi być zatem przede wszystkim skuteczne. Zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a., dążenie do zrealizowania tego celu nie może jednak polegać na stosowaniu dowolnych środków, a jedynie takich, które zostały przewidziane w ustawie. Uzupełnieniem zasady stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie jest art. 7 § 2 u.p.e.a., przewidujący zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Zgodnie z powołanym przepisem, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Odnotowania wymaga, że specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jawić się będzie dla zobowiązanego jako dokuczliwe. W toku danego postępowania egzekucyjnego, organ prowadzący postępowania winien w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym. Skoro podjęte przez organ egzekucyjny próby egzekucji z rachunków bankowych nie doprowadziły do zaspokojenia zobowiązania, to naturalną konsekwencja jest zastosowanie innych dostępnych sposobów egzekucji, w tym egzekucji z nieruchomości. Tym bardziej jeśli jednocześnie brak jest innych składników z których można by prowadzić skuteczną egzekucję. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.