I SA/Bk 1134/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Zarządu Wspólnoty P. wsi O. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...].06.2015 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego Zarządu Wspólnoty P. wsi O. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarząd Wspólnoty P. wsi O.(dalej powoływany także jako "Zarząd Wspólnoty") złożył w dniu [...] maja 2014 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 do działek rolnych o łącznej powierzchni 14,81 ha. W dniach od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. na zadeklarowanych we wniosku gruntach rolnych została przeprowadzona kontrola na miejscu, z której został sporządzony raport z czynności kontrolnych nr [...]. W toku prowadzonego postępowania organ stwierdził nieprawidłowości, w szczególności, że w odniesieniu do tego samego obszaru gruntów rolnych o powierzchni 1,38 ha, położonych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb O. ubiega się więcej niż jeden producent. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał [...] czerwca 2015 r. decyzję nr [...] przyznającą Wspólnocie P. jednolitą płatność obszarową do powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli administracyjnej tj. 13,97 ha. Organ stwierdził, że Wspólnota P. nie była faktycznym posiadaczem całości gruntów rolnych zadeklarowanych na działce ew. nr [...] na dzień [...] maja 2014 r., tj. w odniesieniu do części wnioskowanych gruntów. Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że charakter użytkowania działki - jak wynika z zeznań świadków oraz obu stron konfliktu - sprowadzał się w 2014 roku tylko do zabiegu skoszenia trawy oraz jej zbioru. Zabieg ten został dokonany przez E. K. Biorąc pod uwagę, że jedynym zabiegiem agrotechnicznym związanym z rolniczym użytkowaniem omawianej działki w 2014 roku było skoszenie trawy oraz jej zbiór, organ uznał, że w świetle § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r., Zarząd Wspólnoty nie był użytkownikiem przedmiotowej działki w 2014 roku. Organ zwrócił uwagę na przepisy art. 1, art. 6 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) oraz wyjaśnił, że utworzona w oparciu o przepisy ustawy spółka ma jedynie za zadanie zapewnienie racjonalnego sposobu korzystania z gruntów wspólnoty przez udziałowców. Jednocześnie brak jest unormowania, które pozbawiałoby uprawnionych do udziału we wspólnocie prawa do posiadania gruntów wspólnoty. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 8 i art. 9 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych określają uprawnionych we wspólnocie, a nie spółkę, jako uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej. Organ stwierdził, że reprezentant wspólnoty nie zaprzeczył, jakoby to E. K. użytkował część przedmiotowej działki, wielokrotnie podnoszono natomiast, iż wszedł on w jej posiadanie bez zgody i wiedzy wspólnoty, bezprawnie. Zdaniem organu, skoro skosił on łąkę i zebrał plon, to tym samym pozbawił wspólnotę faktycznego posiadania części gruntu. Wobec tego w 2014 r. Wspólnota nie była w posiadaniu części działki i nie użytkowała jej rolniczo, a w konsekwencji nie posiadała uprawnień do otrzymania płatności do tych gruntów. Organ pouczył stronę skarżącą, że kwestie naruszenia posiadania są przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym i winny być dochodzone przed sądem w postępowaniu o naruszenie posiadania, nie mogą natomiast mieć wpływu na ocenę uprawnień do uzyskania płatności do gruntów rolnych. Organ nie uwzględnił też pozostałych zarzutów odwołania. Z powyższą decyzją nie zgodził się Zarząd Wspólnoty i wniósł skargę do sądu administracyjnego, zarzucając jej naruszenie: – § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, póz. 329 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż Wspólnota P. nie była w posiadaniu zakwestionowanej części działki ewidencyjnej nr [...] w dniu [...] maja 2014 jak i później i nie użytkowała jej rolniczo, a w konsekwencji nie posiadała uprawnień o przyznanie płatności do tego gruntu. – art.21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie i niewyjaśnienie istoty sprawy oraz nieodniesienie się do dowodów zgromadzonych w sprawie. – art. 5 ust 1 w związku z art. 9 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wobec ich błędnej wykładni prowadzącej do przyjęcia, iż uprawnieni do udziału we wspólnocie nie są pozbawieni prawa do posiadania gruntów wspólnoty pomimo, iż w myśl powołanych przepisów wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach, co oznacza, że podmiotem uprawnionym do posiadania gruntu jest wspólnota jako całość, a nie poszczególnych jej członków co do odrębnych części. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł przede wszystkim, że organ kierował się mylnie rozumianym pojęciem posiadania. Stwierdził, że posiadanie w rozumieniu przepisów statuujących system dopłat musi wiązać się z koniecznością rolniczego użytkowania gruntów. Przejściowa utrata posiadania nie świadczy o przerwaniu posiadania w ogólności. Fakt bezprawnego skoszenia nieruchomości rolnej przez J. i E. K. nie oznacza, że Wspólnota została pozbawiona posiadania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie zachodzi. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę na jej dwa aspekty. Po pierwsze istotne są przepisy szczególne odnoszące się do wspólnot gruntowych. po wtóre natomiast istotne znaczenie ma czasookres działań osoby trzeciej, nadmienić należy działań bezprawnych w myśl przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Na podstawie przepisów zawartych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, póz. 329 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem", płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej " rolnikiem ": 1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w: a) art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz, 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo b)art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65) , zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.). Z uwagi na wyraźne odesłanie ustawodawcy krajowego w rozporządzeniu do regulacji wspólnotowych oraz ze względu na zasadę bezpośredniego obowiązywania rozporządzeń w państwach członkowskich UE sposób rozumienia sformułowań i pojęć użytych w rozporządzeniu ONW powinien uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym. W świetle powyższego rolnikowi przysługuje na płatność do gruntów rolnych na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, należy rozumieć przez pryzmat przytoczonych powyżej uregulowań prawa wspólnotowego, na co słusznie wskazuje organ. Nie zauważa jednak podstawowego aspektu sprawy. Ze zgromadzonych akt administracyjnych sprawy, zeznań świadków i zawiadomienia wspólnoty gruntowej jednoznacznie wynika, że do bezprawnego w świetle unormowań prawnych skoszenia spornej działki doszło w lipcu 2014 roku, a co za tym idzie, nawet gdyby brać pod uwagę brak posiadania w tym okresie, na dzień 31 maja działka nie była skoszona i w istocie była w posiadaniu faktycznym i prawnym wspólnoty. już sam ten fakt dyskwalifikuje decyzje organu I-szej i II-giej instancji. Organy bowiem podnosząc, że nieruchomość musi być w posiadaniu na dzień [...] maja, zupełnie się nie odniosły do faktu stwierdzenia naruszeń dopiero w lipcu. Zasadnym jest zatem zarzut naruszenia § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 9 ust. 1 ustawy udziały poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej określa się w idealnych (ułamkowych) częściach. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że wspólnota gruntowa zawsze występuje jako całość i nie może być dzielona na części, co oznacza, że poszczególni jej członkowie nie mogą występować samodzielnie w zakresie ich nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowią bowiem lex specjalis w stosunku do § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., co oznacza, że posiadaczem w tym przypadku jest zawsze wspólnota gruntowa, niezależnie od bezprawnych działań osób i podmiotów trzecich dotyczących nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej. Inne rozumowanie prowadziłoby do faktycznych likwidacji wspólnot gruntowych w zakresie ich podstawowych działalności. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Organ bowiem w trakcie postępowania i w decyzji nie odniósł się w istocie to istotnych aspektów sprawy, o których mowa była powyżej. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Sąd postanowił jak w sentencji. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wykładnię przepisów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia.