II SAB/Ol 18/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w udostępnieniu informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Zakładu Gospodarki Komunalnej na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2016 r. "[...]" zwrócił się do "[...]" o udostępnienie, w formie elektronicznej, na adres poczty e-mail, platformy ePUAP lub przygotowanej do odbioru osobistego, kraty wynagrodzeń "[...]" z lat 2013- 2015. Następnie, "[...]" wniósł skargę na bezczynność "[...]", zarzucając temu organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wyjaśnił, że "[...]" we wskazanym wyżej okresie pełnił funkcję kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej. Podał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 K.p.a.; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę "[...]" wniósł o oddalenie skargi; umorzenie w zakresie wyznaczenia nowego terminu rozpoznania sprawy; stwierdzenie, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ przyznał, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez elektroniczną platformę ePUAP. Wyjaśnił, że żądanej informacji udzielono w dniu 4 marca 2016 r., gdyż organ powziął informację o złożonym wniosku dopiero w chwili otrzymania skargi. Dodał, że w momencie wpływu wniosku skarżącego pracownicy organu nie mieli wiedzy o tym, że mogą już korzystać z systemu elektronicznego ePUAP, ponieważ Gmina "[...]" dopiero obejmowała tym systemem Zakład Gospodarki Komunalnej. Pracownicy organu nie zostali poinformowani o możliwości swobodnego korzystania z platformy elektronicznej, co spowodowało niemożność zapoznania się ze złożonym wnioskiem, a w konsekwencji udzielenia odpowiedzi. Organ ocenił, że nie doszło do bezczynności i nie sposób dopatrzeć się postawy organu przejawiającej złą wolę w załatwieniu wniosku. Stwierdził, że podjął działania dla zadośćuczynienia żądaniu strony i udzielił żądanych informacji. Tym samym nie zaistniało rażące naruszenie prawa. Zauważył też, że skoro udzielił informacji publicznej, to nie ma podstawy faktycznej i prawnej do wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a". Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782), dalej jako: "u.d.i.p.", informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 46, poz. 236, z późn. zm.) gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych i może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 tej ustawy, samorządowe zakłady budżetowe prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zobowiązanym do udostępnienia informacji, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu określony został przykładowo w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, iż informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., sygn. II SA 1956/02, CBOSA). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, CBOSA). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest również informacja o majątku podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., którym one dysponują. Wszelkie informacje o środkach publicznych, w tym również o ich wydatkowaniu, np. na wynagrodzenie osoby pełniącej kierowniczą funkcję w zakładzie gospodarki komunalnej, stanowią informację o sprawach publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Prawidłowo więc organ uznał za informację publiczną informację o wynagrodzeniu za pracę osoby pełniącej kierowniczą funkcję w Zakładzie Gospodarki Komunalnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Złożenie wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada bowiem na organ zobowiązany określone obowiązki. Organ ten winien albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Tylko w sytuacji gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji. W takiej sytuacji należy wnioskodawcę jedynie poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03, CBOSA). Brak zatem któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Trzeba też zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej, a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy bowiem informacji ogólnodostępnej lub informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt II SAB 372/03, CBOSA). Jak wynika z przekazanych Sądowi akt, w dniu wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia z dnia 20 stycznia 2016 r. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził w pkt. 1 wyroku, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Stan ten został usunięty po wniesieniu skargi, w dniu 4 marca 2016 r. (data nadania przesyłki pocztowej). W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Z odpowiedzi na skargę wynika, że bezczynność organu spowodowana była niewłaściwym przepływem informacji pomiędzy Gminą "[...]" a pracownikami ZGK, dotyczących uruchomienia przez Gminę elektronicznej platformy ePUAP, za pośrednictwem której skarżący złożył przedmiotowy wniosek. W tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy. Te względy uzasadniały rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 sentencji wyroku. Z tych samych względów Sąd uznał, że w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Postępowanie organu nie było bowiem ukierunkowane na lekceważenie złożonego wniosku i terminu jego rozpoznania, ani nie wskazywało na zamiar uchylenia się organu od rozpatrzenia wniosku. Wyjaśnić ponadto należy, że w ramach przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, określonych w art. 149 p.p.s.a., sąd nie jest władny do zobowiązania organu administracji do ukarania pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 4 sentencji na zasadzie art. 200 p.p.s.a.