II SAB/Op 19/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty Namysłowskiego w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Starosty Namysłowskiego na rzecz R. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4 marca 2016 r., przesłanym w formie elektronicznej, R. P. złożyła wniosek kierowany do Starosty Namysłowskiego o udostępnienie (przesłanie na adres e-mail) umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Wskazała, że wniosek należy zrealizować poprzez przesłanie umów w formie skanów. W dniu 15 marca 2016 r. pracownik Starostwa Powiatowego w Namysłowie udzielił odpowiedzi na wniosek, przesyłając na wskazany adres umowę na nieodpłatną obsługę prawną. Następnie, pismem z dnia 19 marca 2016 r. (pismo wpłynęło do organu w dniu 24 marca 2016 r.), R. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła skargę na bezczynność Starosty Namysłowskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w wysokości 17 zł - tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł opłaty sądowej oraz 2.880 zł - tytułem kosztów adwokackich, zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy, a także przeprowadzenie na rozprawie dowodów zawnioskowanych w skardze. W uzasadnieniu skargi R. P. zrelacjonowała stan faktyczny sprawy i podniosła, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał żądnej czynności, tj. ani nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co skutkuje uznaniem, że pozostaje w stanie bezczynności. Odnośnie wniosku o zasądzenie kosztów w żądanej wysokości, skarżąca wskazała, że zgodnie z umową zlecenia o obsługę prawną została obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie. Dołączyła do skargi uwierzytelnioną umowę zlecenia, pełnomocnictwo, dowód uiszczenia opłaty i pełnomocnictwa oraz uwierzytelniony mail do Starosty. W odpowiedzi na skargę Starosta Namysłowski wniósł o oddalenie skargi, przeprowadzenie wskazanych dowodów i przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność organu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie pozostawał w bezczynności, ponieważ w wymaganym terminie udzielił skarżącej odpowiedzi, jednak z uwagi na wiele zapytań na temat nieodpłatnej obsługi prawnej, przesłał omyłkowo umowę w tym zakresie. Wywodził, iż z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ błędnie oceni, że przedmiot wniosku nie jest informacją publiczną lub że wnioskowanej informacji nie posiada i wnioskującemu taki komunikat przekaże lub też organ nie udzieli żadnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem w okolicznościach sprawy organ udzielił w ustawowym terminie informacji, choć omyłkowo załączył do niej inną umowę, zaś niezwłocznie po zauważeniu pomyłki - mailem z dnia 25 marca 2016 r. - przesłał skarżącej żądaną informację. Co do żądania zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 2.880 zł, Starosta Namysłowski uznał je za niezasadne, wskazując jednocześnie na uprawnienie sądu do samodzielnego określenia wysokości kosztów. Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej poinformował Sąd o udzieleniu informacji publicznej zgodnej z wnioskiem w dniu 25 marca 2016 r. oraz wniósł o umorzenie postępowania i orzeczenie o zwrocie należnych kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje : Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej także P.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony, zaś rzeczą sądu jest sprawdzenie, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl wskazanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a., a więc także na bezczynność organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność - zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. - sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm. - zwanej dalej też ustawą) - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca Staroście Namysłowskiemu bezczynność w zakresie udostępnienia umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu w dacie od dnia obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Trzeba zatem dostrzec, że w dniu 15 marca 2016 r. pracownik Starostwa Powiatowego w Namysłowie udzielił skarżącej odpowiedzi, lecz - jak podaje organ - z powodu błędnego odczytania wniosku przesłał omyłkowo umowę na nieodpłatną obsługę prawną. Na skutek skargi, organ skorygował zaś wcześniej udzieloną odpowiedź, przesyłając skarżącej w dniu 25 marca 2016 r. skany żądanych umów. Według art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2 art. 61 Konstytucji RP). Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 ustawy, według którego obowiązane do udzielania informacji publicznej są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu tego przepisu stanowią szeroki krąg podmiotów (nieograniczający się do organów administracji publicznej), wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Bez wątpienia Starosta Namysłowski jest organem administracji samorządowej, co oznacza, że jest on objęty obowiązkami wynikającymi z komentowanej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze określoną w art. 1 ust. 1 ustawy szeroką definicję informacji publicznej, nie budzi też wątpliwości Sądu, że sformułowane przez skarżącą we wniosku z dnia 4 marca 2016 r. żądanie, jako odnoszące się do działalności Starosty Namysłowskiego wykonującego zadania publiczne, dotyczyło udostępnienia informacji publicznej, zatem Starosta był zobowiązany do jej udzielenia w ustawowym terminie. W niniejszej sprawie nie można jednak uznać - jak tego chce organ - że udzielenie wnioskodawczyni w dniu 15 marca 2016 r. odpowiedzi na jej żądanie świadczy o rozpoznaniu wniosku zgodnie z jego zakresem. R. P. precyzyjnie wskazała, jakich informacji się domaga, natomiast Starosta Namysłowski - błędnie odczytując treść złożonego przez nią wniosku - udostępnił skarżącej informacje, które nie były objęte żądaniem, a mianowicie informacje (dokumenty) dotyczące obsługi prawnej w ramach świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1255). Dopiero w wyniku złożenia przez R. P. skargi, organ przesłał - w dniu 25 marca 2016 r. - właściwe umowy, w żądanej przez skarżącą formie. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, trzeba przyjąć, że wniosek skarżącej skierowany do organu w dniu 4 marca 2016 r. nie został rozpatrzony przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie, który zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy upłynął z dniem 18 marca 2016 r., dlatego - co do zasady - skarga powinna zostać uwzględniona. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania, a więc to, że skarżącej zostały przez organ przesłane w dniu 25 marca 2016 r. wnioskowane informacje. Na dzień orzekania przez Sąd nie można więc mówić o bezczynności Starosty Namysłowskiego w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku. Stan bezczynności ustał bowiem po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, więc w zaistniałej sytuacji - z uwagi na udzielenie wnioskowanych informacji - zobowiązywanie Starosty Namysłowskiego do udzielenia informacji publicznej, która została już udzielona, stało się bezprzedmiotowe. Powyższe stanowi podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Skoro, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo wadliwie zareagował na wniosek skarżącej, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym z kolei orzeczono w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Oceniając tę kwestę, Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, Staroście w tym zakresie nie można przypisać złej woli, gdyż do bezczynności doszło z uwagi na błąd we właściwym odczytaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd uwzględnił również fakt, że otrzymawszy skargę w dniu 24 marca 2016 r., organ niezwłocznie udzielił skarżącej żądanej informacji, tj. w dniu 25 marca 2016 r. Ponadto Sąd uwzględnił i to, że organ udzielił informacji skarżącej z nieznacznym przekroczeniem ustawowego terminu, a poza tym był przekonany, iż rozpoznał wniosek zgodnie z żądaniem. Zatem, tylko błąd pracownika, a nie celowe działanie organu, spowodował, że udzielona informacja nie była zgodna ze złożonym wnioskiem. O kosztach postępowania należnych skarżącej orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 206 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221 poz. 2193, z późn. zm.), opłata skarbowa w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącej w wysokości 480 zł równoważnej minimalnej stawce za czynności adwokata w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r. poz. 1800). Sąd, przyznając na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego, wziął pod uwagę treść art. 206 P.p.s.a. i postanowił zasądzić stawkę minimalną, zgodną z wyżej przytoczonymi przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. W myśl art. 206 P.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie Sądu, na przeszkodzie w zastosowaniu art. 206 P.p.s.a. nie stoi treść przepisów wykonawczych § 16 w zw. z art. 15 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. Zgodnie z przywołanym § 16 tego rozporządzenia, wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich może zawierać oświadczenie o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata. W braku takiego oświadczenia, opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej, chyba że okoliczności określone w § 15 ust. 3 przemawiają za innym jej ustaleniem. Należy podkreślić, że sąd stosuje przepis art. 206 P.p.s.a. z urzędu, według swobodnej oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy, niezależnie od wniosku skarżącego w tym zakresie. Przyjmując w niniejszej sprawie stawkę minimalną, Sąd wziął pod uwagę fakt, iż bezczynność Starosty Namysłowskiego była okolicznością bezsporną, a skarga została uwzględniona przez organ. Tym samym Sąd uznał, że charakter rozpoznanej sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynieniu się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia powinny mieć wpływ na wysokość zasądzonego wynagrodzenia. Ponadto przyjdzie zauważyć, że wniosek pełnomocnika dotyczący przyznania wynagrodzenia w wysokości przewyższającej stawkę minimalną nie wskazuje dostatecznych argumentów przemawiających, w jego ocenie, za taką potrzebą.