III SA/Kr 1632/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów skargę oddala. Starosta decyzją z dnia [...] 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne" (Dz. U. z 2015 r. poz. 520), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246) oraz art. 104 kpa, ustalił gleboznawczą klasyfikację gruntów opracowaną w roku 2014 w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przez klasyfikatora R. K. w następujący sposób: "W działce nr [...] kontur klasyfikacyjny Rllla i Rlllb częściowo zmienił na LsIV o pow. 0,1285 ha według zasięgu uwidocznionego na mapie klasyfikacyjnej wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu 19 czerwca 2015 r. stanowiącej integralną część decyzji". W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w roku 2014 zostały rozpoczęte prace geodezyjne i kartograficzne mające na celu modernizację ewidencji gruntów i budynków między innymi dla obrębu K jednostka ewidencyjna B. W ramach przedmiotu zamówienia wykonawca prac modernizacyjnych wykonał czynności związane z gleboznawczą klasyfikacją gruntów w odniesieniu do lasów nieujawnionych dotychczas w ewidencji gruntów i budynków oraz gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako las a w trakcie modernizacji ewidencji zaliczone do użytków rolnych. W dniu 7 listopada 2014 r. klasyfikator przy udziale właściciela działki nr [...] C. B. dokonał terenowej kontroli użytkowania gruntów. Klasyfikator jednoznacznie stwierdził, że w stanie faktycznym na gruncie w działce nr [...] występuje użytek leśny, natomiast w operacie ewidencji gruntów występowały użytki rolne. Po przeprowadzonych czynnościach klasyfikacyjnych w terenie opracowany został projekt ustalenia klasyfikacji zawierający mapę klasyfikacji gruntów. Projekt ustalenia klasyfikacji wyłożony był do wglądu zainteresowanych w dniach od 24 listopada 2014 r. do 7 grudnia 2014 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego. W okresie wyłożenia C. B. złożył zastrzeżenie na dokonaną aktualizację klasyfikacji. Odnosząc się do złożonego zastrzeżenia, klasyfikator gruntów uznał je za bezprzedmiotowe, dotyczyło bowiem określenia powierzchni konturu, a to nie leżało w jego gestii. Starosta wyjaśnił, że czynności te dokonała firma M S.A. w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Zasięg konturu użytku ustalony został na podstawie geodezyjnego pomiaru fotogrametrycznego w oparciu o zobrazowanie lotnicze, a powierzchnia użytku Ls wykazana zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Starosta wskazał, że jego poprzednia decyzja z dnia [...] 2015 r. został uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił, że błędnie została załatwiona kwestia zastrzeżenia złożonego przez właściciela działki nr [...]. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy dla przedmiotowej działki wykonano kolejną mapę zawierającą dane ewidencyjne zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia działki oraz rozliczenie użytków w działce wykazano z dokładnością do 1m2. Kontur klasy Rllla i RJIIb częściowo zamieniono na LsIV zgodnie z przeprowadzonymi czynnościami klasyfikacyjnymi w terenie w dniu 7 listopada 2014 r. W dniu 30 czerwca 2015 r. C. B. zgłosił zastrzeżenie, że nie okazano konturu działki las przez geodetę, a powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] nie zgadza się z powierzchnią działki obecnie użytkowaną jak i z powierzchnią działki katastralnej z 1935 r. Starosta wyjaśnił, że kontur użytku Ls został ustalony w obecności właściciela działki nr [...] w dniu 7 listopada 2014 r., a przedmiotem tego postępowania było tylko ustalenie, że w działce nr [...] jest użytek las i określenie granic zasięgu. Natomiast powierzchnia działki jest wynikiem ustalenia przebiegu jej granic. Starosta wskazał, że 14 maja 2015 r. odbyło się na gruncie ponowne ustalenie przebiegu granicy dz. nr [...]. Z uwagi na to, że zainteresowane strony nie ustaliły przebiegu jej granicy na zgodne oświadczenie, granica została przyjęta częściowo w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym wg spokojnego stanu posiadania, a częściowo w oparciu o mapę ewidencji gruntów w skali 1:2880. Granice te zostały oznaczone jako sporne. Strony zostały poinformowane że sporne granice można ustalić tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez Burmistrza B. Od powyższej odwołanie złożył C. B., zarzucając, że nie ustalono zasięgu granic użytku las oraz nie rozpatrzono zastrzeżeń do projektu klasyfikacji wniesionych 27 listopada 2014 r. Ponadto odwołujący się zarzucił, że w 1970 r. powierzchnia parceli gruntowej pgr [...] wynosiła 0,6185 ha. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 16 września 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności załączony do akt operat klasyfikacji gruntów, pozwalał na stwierdzenie, że klasyfikacja została przeprowadzona w sposób prawidłowy - a czynności klasyfikacyjne w terenie wykonane przez klasyfikatora R. K. - zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. WINGiK wyjaśnił, że klasyfikator, przeprowadzając czynności klasyfikacyjne, nie dokonuje pomiaru użytków gruntowych na klasyfikowanych gruntach i nie określa ich powierzchni. Czynność ta wykonywana jest przez geodetę uprawnionego. Zatem zastrzeżenia dotyczące powierzchni użytku gruntowego "las" i sposobu jej wyznaczania mogą być składane i wyjaśniane w procesie toczącej się modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w toku postępowania klasyfikacyjnego nie dokonuje się pomiaru granic nieruchomości, ani nie zmienia przebiegu granic nieruchomości. Do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie klasyfikator wykorzystuje kopię mapy ewidencyjnej, co jest zgodne z § 7 ust. 2 rozporządzenia. Zatem zastrzeżenia zawarte w odwołaniu, a dotyczące różnicy między powierzchnią działki nr [...] a powierzchnią nieobowiązującej parceli gruntowej, nie mogły być, zdaniem WINGiK, rozpatrywane w toczącym się postępowaniu dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uwagi te mogą być zgłaszane w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tj. w trybie art. 24a ust. 6 u Prawa geodezyjnego i kartograficznego podczas wyłożenia projektu operatu opisowo - kartograficznego lub jako zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym w trybie art. 24a ust.9, o ile modernizacja ta dotyczyła tego zakresu robót geodezyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję WINGiK wniósł C. B., podnosząc zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczące nieprawidłowego ustalenia powierzchni użytku "las". Zdaniem skarżącego, dokonana zaskarżoną decyzją gleboznawcza klasyfikacja gruntów naruszała § 5 i 7 rozporządzenia o gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a także art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 104 kpa. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiot kontrolowanego postępowania wymaga na wstępie wskazania, że zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), dalej Pgik, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1). Zgodnie z art. 2 pkt. 12 Pgik przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Takie określenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów ma moc obowiązującą w stosunku do spraw regulowanych ustawą Pgik, oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Fakt zamieszczenia w ustawie wyjaśnienia pewnych pojęć lub definicji powoduje, że przepisy tego rodzaju stają się przepisami prawa, ponieważ ustalają rozumienie przepisów, mocą których z konkretnymi faktami wiążą się skutki prawne. Zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 20 ust. 1 Pgik ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oraz oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ust. 3 tego przepisu stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Podstawą ustalania typów i klas gleby są dane zawarte w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. 2012.1246) dalej rozporządzenie g.k.g. Rozporządzenie to poprzedzone było rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. 1956.19.97), które zgodnie z art. 59 Pgik utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia g.k.g. Aktualna regulacja rozporządzenia g.k.g., w odróżnieniu od poprzedniej, przewiduje także – poza zaliczaniem gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, oraz klasy bonitacyjnej – ustalanie rodzaju użytku gruntowego. Wynika to z brzmienia § 7 ust. 1 pkt. 7, oraz § 8 ust. 2 pkt. 1 lit. e) rozporządzenia g.k.g. Ustalanie rodzaju użytku gruntowego w ramach czynności klasyfikacyjnych dotyczy oczywiście tylko gruntów rolnych i leśnych, ponieważ tylko grunty rolne i leśne poddane są klasyfikacji gleboznawczej (art. 20 ust. 3 Pgik). Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia g.k.g. (legislacja.rd.gov pl) zmiana ta miała na celu ujednolicenie postępowania administracyjnego, obejmującego zarówno niezbędne ustalenie rodzaju użytku gruntowego, jak i jego klasy gleboznawczej. Wprowadzenie przepisu § 7 ust. 1 pkt. 7 powoduje wyeliminowanie konieczności uruchamiania dwóch odrębnych postępowań. Regulacja taka oznacza więc, że przeprowadzający czynności klasyfikacyjne gruntów klasyfikator dokonuje także ustaleń będących następnie podstawą do określenia rodzaju i zasięgu użytku gruntowego rolnego lub leśnego. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie Starosta upoważnił klasyfikatora R. K. do "aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów ma terenie obrębów ewidencyjnych B, Ł, W, B, K, L, W, K, L, R i S wykonania czynności technicznych kontroli klas i użytków gruntowych na działkach objętych umową uznać należy, że czynności, określone rozporządzeniem g.k.g. wykonał podmiot uprawniony i należycie umocowany do działania w imieniu i na rzecz organu. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z urzędu, w związku z prowadzoną modernizacją ewidencji gruntów obrębu K, jedn. ewid. B - § 4 pkt. 4 rozporządzenia g.k.g. zgodnie z którym klasyfikację przeprowadza się z urzędu na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych – w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji. Skarżący został prawidłowo powiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania, oraz o terminie przeprowadzenia przez klasyfikatora czynności klasyfikacyjnych w terenie, tj. na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego i brał w tych czynnościach udział. Sporządzono prawidłową mapę zawierającą dane ewidencyjne zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów (po uchyleniu przez WINGiK poprzedniej decyzji Starosty). Projekt ustalenia klasyfikacji, stosownie do § 9 rozporządzenia g.k.g. został wyłożony do publicznego wglądu a skarżący złożył zastrzeżenia. Dotyczyły one nieprawidłowej zdaniem skarżącego powierzchni działki nr [...] tj. niezgodności z powierzchnią działki katastralnej z 1935 r. jak i niezgodności z powierzchnią działki obecnie użytkowaną. Organ pierwszej instancji odniósł się do w/w zastrzeżeń. Ponieważ odwołanie skarżącego zawierało zarzuty tożsame z zastrzeżeniami w wniesionymi przez skarżącego do projektu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił istotę gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz wskazał, że zastrzeżenia dotyczące powierzchni działki nr [...] nie mogą być uwzględniane w postępowaniu mającym za przedmiot gleboznawczą klasyfikację gruntów. Zastrzeżenia te zostały przez skarżącego podniesione w formie zarzutów naruszenia przepisów w skardze do WSA, jako naruszenie przepisów postepowania, oraz rozporządzenia g.k.g. Sąd stwierdza, że zarzuty te nie mają oparcia w obowiązującej regulacji zawartej w rozporządzeniu g.k.g. a postepowanie zostało przeprowadzone w sposób nie naruszający przepisów kpa w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przychylić się do stanowiska organu, iż klasyfikator przeprowadzając czynności klasyfikacyjne nie dokonuje pomiaru zasięgu użytków gruntowych na klasyfikowanych gruntach i nie określa ich powierzchni, ani też nie określa i nie aktualizuje powierzchni działki ewidencyjnej. Nie stanowi to przedmiotu postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Tym bardziej klasyfikator nie przeprowadza żadnych czynności, które miałyby na celu ustalanie przebiegu granic działek ewidencyjnych a organ orzekający w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie ustala przebiegu granic działki. Jednocześnie okoliczność, że granice działki (działek) podlegającej klasyfikacji gleboznawczej są sporne, czy też wykazana w ewidencji powierzchnia działki jest kwestionowana przez jej właściciela nie stanowi przeszkody w przeprowadzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W wyniku czynności klasyfikatora ustalany jest bowiem tylko (m.in.) zasięg konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych (§ 7 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia g.k.g.), co nie jest tożsame z ustaleniem powierzchni poszczególnych typów gleb i klas bonitacyjnych. Z treści skargi wynika, że podczas wyłożenia projektu J. W. zakwestionował przebieg granic między działkami nr nr [...] i [...] a działką [...] stanowiącą własność skarżącego, oraz odmówił zawarcia ugody w toczącym się postępowaniu. Wskazać należy, że ustaleniu przebiegu granic na gruncie służy wyłącznie postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości uregulowane w przepisach art. 29-38 Pgik, oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U., nr 45, poz. 453) a z treści skargi wynika, że postępowanie takie się toczy, zatem zostanie zakończone zgodnie z przepisami art. 31 ust. 1, 2, 3, art. 34 ust. 1 i 2 Pgik. Jak wynika z powyższego zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ ustosunkował się do zastrzeżeń wniesionych przez skarżącego w sposób prawidłowy. Mapa klasyfikacji, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt. 1 stanowi integralną część decyzji. Uzasadnienie decyzji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa i wskazanie z jakich przyczyn nie uznano zastrzeżeń skarżącego za uzasadnione, czyli odpowiada zarówno przepisowi art. 107 § 1 i 3 kpa, jak i § 11 pkt. 2 rozporządzenia g.k.g. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.