I OSK 1929/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 6/16 w sprawie ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji orzekającej o zwrocie po ½ udziału w nieruchomości oraz o zwrocie odszkodowania pieniężnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Gminy W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania o decyzji orzekającej o zwrocie po ½ udziału w nieruchomości oraz o zwrocie odszkodowania pieniężnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Sąd stwierdził, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody D. skarżąca nie złożyła zażalenia do organu wyższego stopnia, co oznacza, że skarga była niedopuszczalna i z tej przyczyny podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Gmina W. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego orzeczenia skarżąca Gmina sformułowała następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że skarga została złożona bez wyczerpania trybu przedsądowego, a w konsekwencji na przyjęciu, iż zachodzą podstawy do jej odrzucenia, 2. naruszenie art. 52 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta O., działając na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie na rzecz wymienionych w decyzji osób po 1/2 udziału oznaczonej w tej decyzji nieruchomości, a także o zwrocie przez te osoby na rzecz Gminy Miejskiej W. odszkodowania pieniężnego. W dniu 21 września 2015 r. Gmina wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Pismem z 22 października 2015 r. Wojewoda D. wezwał D. H., w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do przedłożenia dokumentu upoważniającego ją do reprezentacji Gminy w opisanej wyżej sprawie. Pismem z 3 listopada 2015 r. przekazano organowi odwoławczemu pełnomocnictwo nr [...] Prezydenta W. z dnia 18 września 2015 r. udzielone D. H. Zawiadomieniem z [...] listopada 2015 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., organ odwoławczy pozostawił bez rozpoznania odwołanie złożone w imieniu Gminy W. przez D. H. Pismem z 11 grudnia 2015 r. strona skarżąca skierowała do organu odwoławczego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. czynności materialno-technicznej i uznanie, że do akt sprawy zostało dołączone skuteczne pełnomocnictwo. Pismem z 12 stycznia 2016 r. organ odwoławczy poinformował skarżącą o braku podstaw do uwzględnienia żądań zawartych w przedłożonym wezwaniu. Gmina W. w dniu 10 lutego 2016 r. wniosła skargę do sądu wojewódzkiego na bezczynność Wojewody D. w zakresie pozostawienia bez rozpoznania przez ww. organ odwołania wniesionego od decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zdaniem strony, w przedmiotowej sprawie Gminie W. nie przysługiwała możliwość złożenia zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. gdyż pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, a zatem na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia. Pomimo braku możliwości zaskarżenia tej czynności i w sytuacji braku w przepisach P.p.s.a. obowiązku poprzedzenia wniesienia skargi uprzednim wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca, powołując się na art. 52 § 3 P.p.s.a., skierowała w dniu 11 grudnia 2015 r. do ww. organu, wezwanie do uchylenia przedmiotowej czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do przywołanego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu I instancji art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. W przypadku skargi na bezczynność, z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli brak jest organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.). Niewykorzystanie przez stronę przysługującego środka zaskarżenia skutkuje odrzuceniem jej skargi. W cytowanej przez skarżącego kasacyjnie uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. Nr 1, poz. 2) wyraźnie przesądzono, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wyjaśniono w niej także, że nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, iż w analizowanej sprawie Gminie W. przysługiwała skarga na bezczynność Wojewody D. przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wniesienie tej skargi musiało jednak być poprzedzone odpowiednim środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, w tym przypadku - zażaleniem złożonym w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Reguły tej nie zmienia fakt, że w omawianym przypadku skarga na bezczynność organu administracji jest środkiem prawnym służącym do weryfikacji prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy procedury przewidzianej w art. 64 § 2 K.p.a. Nadal jest to bowiem środek prawny przewidziany w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. z którego strona może skorzystać po spełnieniu warunków określonych w art. 52 § 1 P.p.s.a. Skarga na bezczynność organu w sytuacji pozostawienia przez niego podania bez rozpoznania powinna więc być poprzedzona zażaleniem (wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa) w trybie art. 37 § 1 K.p.a., a nie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 P.p.s.a. Przed złożeniem skargi na bezczynność Wojewody D. skarżąca Gmina winna wnieść zażalenie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który w sprawach gospodarki nieruchomościami pełni funkcję organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody. Takiego zażalenia skarżąca nie złożyła. Pismo z dnia 11 grudnia 2015 r. skierowane przez skarżącą do Wojewody D. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", ze względu na jego treść i adresata, nie mogło być uznane za zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W tej sytuacji, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu administracji została wniesiona bez wyczerpania przewidzianego ustawą trybu zaskarżenia i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.