II SA/Ke 25/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Przewóz Osób "B." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę. Decyzją z dnia 19 października 2015 r. znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia 28 stycznia 2015 r. znak: [...], o nałożeniu na H. S. kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 30 grudnia 2014 r. w K. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego dokonali kontroli autobusu marki Mercedes-Benz nr rej. [...], kierowanego przez H. S.. Kontrolę poprzedziła obserwacja, w toku której stwierdzono, że kierowca wykonując kurs z godz. 9:10 relacji M. – K., po zatrzymaniu na przystanku [...] przy ul. Ż. w K., w sposób niedozwolony zawrócił na skrzyżowaniu z ul. Ż. i nie pojechał na przystanek końcowy przy ul. G. ([...]). Kierowca nie podpisał protokołu kontroli i wniósł do niego zastrzeżenie, wskazując na bezcelowość przejazdu na przystanek końcowy wobec braku pasażerów w autobusie. Ustalenia kontroli poskutkowały wydaniem opisanej na wstępie decyzji z dnia 28 stycznia 2015 r. W odwołaniu H. S. wyjaśnił, że wykonując kurs z M. do K. z godz. 9:10 z uwagi na korki stracił około 10 minut i przyjechał na przystanek przy ul. Ż. w K. o godz. 9:40. Był to już czas odjazdu kolejnego kursu z ul. Ż., na przystanku przy ul. Ż. wysiedli wszyscy pasażerowie, a zatem przejazd na przystanek końcowy służący tylko do wysiadania był bezcelowy, a nadto spowodowałby opóźnienie kolejnego kursu. Kierowca podniósł również argument dotyczący konieczności skorzystania z toalety w związku z chorobą, przez co naruszył przepisy ruchu drogowego, za co został ukarany mandatem karnym. Organ odwoławczy uznał, że kierowca nie zastosował się do warunków określonych w zezwoleniu nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych na linii K. – M., ponieważ pominął przystanek końcowy. Zdaniem organu brak pasażerów w pojeździe nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Brak pasażerów nie zwalnia bowiem kierowcy z obowiązku zatrzymywania się na wszystkich przystankach objętych zezwoleniem. W niniejszej sprawie strona dopuściła się więc naruszenia określonego w lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ nie stwierdził również podstaw do zastosowania art. 92c ww. ustawy, wyłączającego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie. Wskazał ponadto, że wina, czy stopień zawinienia, a także stopień szkodliwości czynu nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Odpowiedzialność ta jest bowiem skonstruowana na zasadzie ryzyka. W tym kontekście organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. (OTK-A 2008/2/30). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, przewlekłe prowadzenie postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 92c ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, zezwolenie na przewóz osób zezwala na zatrzymywanie się na wyznaczonych przystankach, co oznacza, że nie nakłada takiego obowiązku. Zdaniem skarżącego zatrzymywanie się na przystankach, na których nikt nie wsiada, ani nikt nie wysiada zostałoby uznane przez pasażerów za zachowanie "niespełna rozumu" i nikt by z nim nie jeździł. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie bezspornie wynika, że skarżący realizując kurs z godz. 9:10 na trasie M. – K. nie zatrzymał się na przystanku końcowym przy ul. G. w K. ([...]), ujętym w rozkładzie jazdy załączonym do zezwolenia nr [...]. Sporne jest natomiast, czy w przypadku niezatrzymania się na ww. przystanku doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym i, w konsekwencji czy prawidłowo została nałożona kara pieniężna za takie naruszenie. Zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym jest wydawane przez właściwy organ po spełnieniu przez podmiot określonych wymagań wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), dalej "utd". Przepis art. 18b ust. 1 tej ustawy określa zasady, według których są wykonywane przewozy regularne, m. in. przedsiębiorca ma obowiązek podać rozkład jazdy do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach (pkt 2), wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3), a przewozy regularne są wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu (pkt 7). Z kolei w myśl art. 20 ust. 1 utd w zezwoleniu określa się w szczególności warunki wykonywania przewozów (pkt 1), przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów (pkt 2), zaś przy przewozach regularnych osób również miejscowości, w których znajdują się przystanki (pkt 3). Przepis art. 20 ust. 1a utd przewiduje natomiast, że załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. Sankcje za naruszenie ww. zasad określone zostały w rozdziale 11 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 92a ust. 1 utd podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie, którą nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1). W załączniku do ustawy wymienione zostały naruszenia ze wskazaniem wysokości kar za poszczególne naruszenia (art. 92a ust. 6). W L.p. 2.2 pkt 3 załącznika wskazano, że wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem określonych w zezwoleniu warunków dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków podlega karze w wysokości 3.000 zł. Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu. Skarżący składając wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych był zobowiązany, w myśl art. 22 ust. 1 pkt 1 utd, dołączyć proponowany rozkład jazdy. W konsekwencji miał obowiązek świadczenia usługi przewozu osób zgodnie z otrzymanym zezwoleniem i załączonym do niego rozkładem jazdy, przestrzegając ustalonej trasy przejazdu i zatrzymując się na wyznaczonych przystankach. Rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym i jest zawsze okazywany do kontroli wraz z wypisem z zezwolenia. Dlatego też, w ocenie Sądu, kierowca wykonujący przewozy regularne osób na podstawie takiego zezwolenia ma obowiązek zatrzymywania się na wszystkich przystankach wskazanych w obowiązującym rozkładzie jazdy. Skoro bowiem trasa została ustalona w sposób wskazany przez przewoźnika, to kierowca nie ma swobody wyboru przystanków na których się zatrzyma i przystanków, które pominie. Stanowisko organu, że skarżący naruszył warunki określone w udzielonym zezwoleniu poprzez niezatrzymanie się na przystanku wskazanym w rozkładzie jazdy w sytuacji, gdy ten przystanek formalnie funkcjonuje, zasługuje na akceptację. Przedsiębiorca występując o wydanie zezwolenia załącza proponowany rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami, co oznacza, że jego obowiązkiem jest zatrzymywanie się na wszystkich przystankach wskazanych w rozkładzie i nie można przyjąć, że ewentualne opóźnienia na trasie przejazdu zwalniają kierowcę z tego obowiązku. Również brak pasażerów w autobusie przed przystankiem przeznaczonym wyłącznie dla wysiadających nie stanowi przesłanki zwalniającej kierowcę z obowiązku zatrzymania się na przystanku wskazanym w rozkładzie jazdy. Przestrzeganie warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu zachowane jest wówczas, gdy pojazd, którym wykonywany jest przewóz regularny zatrzymuje się na przystankach ujętych w rozkładach jazdy, a nie wyłącznie wtedy, gdy taką potrzebę uzna kierowca. W tym miejscu należy podkreślić, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz z naruszeniem obowiązków lub warunków tego przewozu drogowego, przewidziana w ustawie o transporcie drogowym, jest odpowiedzialnością administracyjną, która ma co do zasady charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia. Odpowiedzialność ta jest niezależna od winy, co oznacza, że jest ponoszona z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego a powstałym skutkiem. Dlatego wystarczającą przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej jest stwierdzenie wystąpienia określonego naruszenia, a odpowiedzialność podmiotu zbliżona jest do odpowiedzialności ponoszonej na zasadzie ryzyka (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1257/06; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., sygn. III AZP 16/95). W konsekwencji, tak jak w niniejszej sprawie, stwierdzenie określonego ustawą naruszenia przepisów w zakresie transportu drogowego spowodowało jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie – nałożenie zasadnie kary w wysokości określonej ustawą. Powyższa odpowiedzialność nie ma charakteru nieograniczonego, ponieważ w sytuacjach określonych w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 utd, przepisy przewidują możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Wykazanie zaistnienia okoliczności, o których mowa w tych uregulowaniach ciąży na przedsiębiorcy, a organ nie ma obowiązku prowadzenia w tym zakresie postępowania z urzędu. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił organom niezastosowanie art. 92c utd, który w ust. 1 stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Podane w odwołaniu okoliczności, tj. problemy zdrowotne skarżącego przejawiające się w pilnej potrzebie skorzystania z toalety, wskazują, że w niniejszej sprawie w grę wchodzić może jedynie sytuacja opisana w pkt 1 ww. unormowania, tj. brak wpływu skarżącego na powstanie naruszenia, wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. W przepisie tym chodzi jednak o okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc na sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych, innymi słowy sytuacje, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie może przewidzieć. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Po pierwsze skarżący powołał się na swoje problemy zdrowotne dopiero w odwołaniu, nie wspominając o tym nic podczas kontroli. Odmawiając podpisania protokołu wskazał jedynie na bezcelowość przejazdu na przystanek końcowy przy ul. G., w sytuacji gdy w autobusie nie było pasażerów. Wyjaśnienia złożone kontrolującym "na gorąco", w dniu kontroli, brzmią w ocenie Sądu bardziej wiarygodnie niż oświadczenia późniejsze, po przemyśleniu całej sytuacji, które sprawiają wrażenie poszukiwania dodatkowych argumentów na rzecz uniknięcia odpowiedzialności administracyjnej. Po drugie pilnej potrzeby skorzystania z toalety w związku z chorobą nie sposób uznać za zdarzenie, którego przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności profesjonalny przewoźnik nie mógł przewidzieć. Wskazywana choroba nie ma bowiem charakteru nagłego, a wręcz przeciwnie skarżący podkreśla jej przewlekłość. Skoro więc skarżący mimo choroby podjął się działalności gospodarczej polegającej na regularnym przewozie osób, to powinien tak zorganizować swoją pracę, aby jego problemy zdrowotne nie kolidowały z warunkami określonymi w zezwoleniu, które sam zaproponował, i na które uzyskał zgodę właściwego organu. Podsumowując, zdaniem Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organy ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.