I OSK 2072/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 187/16 w sprawie ze skargi Wojewody P. na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmian organizacyjnych w placówkach, dla których organem prowadzącym jest Powiat C. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 kwietnia 2016 r., III SA/Gd 187/16 stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu C. z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmian organizacyjnych w placówkach, dla których organem prowadzącym jest Powiat C. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że jako materialną podstawę uchwały wskazano art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm., dalej "u.s.p."), zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że Zarząd Powiatu C., wskazując jako podstawę prawną uchwały art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p., naruszył prawo albowiem nie mógł dysponować wymienionymi w uchwale nieruchomościami, jako mieniem powiatowym. Ograniczenie w dysponowaniu wynika z faktu przekazania tychże nieruchomości w trwały zarząd jednostkom oświatowym (art. 44 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej "u.g.n."). W myśl art. 43 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Przy czym zgodnie z ust. 2 tego przepisu jednostka organizacyjna ma prawo do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: 1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania; 2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego; 3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że uchwała w § 1 i 2, stanowi w istocie nieuprawnioną ingerencję w zakres przedmiotowy trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Zespołu Szkół Technicznych w C. oraz pozostałych oświatowych jednostek organizacyjnych, wymienionych w § 1 uchwały, w sposób niedopuszczalny i pozbawiony podstawy prawnej wkraczając w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów. Ustanowienie bowiem trwałego zarządu ogranicza uprawnienia właścicielskie macierzystej jednostki samorządu terytorialnego, która z chwilą oddania w trwały zarząd zostaje pozbawiona możliwości dysponowania nieruchomościami. W wypadku konieczności zmian w zakresie trwałego zarządu jest to możliwe w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którym właściwy organ może orzec, w drodze decyzji o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki, przy czym w decyzji, o której mowa w ust. 1, orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną, i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. Stosownie do art. 34b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156, dalej "u.s.o.") organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Powyższe rozważania wskazują, że organ prowadzący szkołę nie mógł dokonać takiego "rozporządzenia" ww. nieruchomościami na podstawie ustawy o systemie oświaty, gdyż ona takiego trybu nie przewiduje. W niniejszej sprawie bowiem nie mamy do czynienia z ingerencją w działalność szkoły lub placówki organu prowadzącego je, o którym mowa w art. 34b tej ustawy. Stanowiska tego nie zmienia regulacja zawarta w art. 5 ust. 7 u.s.o., na którą powołuje się Zarząd Powiatu C., zgodnie z którą organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy m.in. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Sposobem przewidzianym przez prawo realizacji przez Zarząd Powiatu (art. 5c pkt 2 u.s.o.) jego obowiązku dbałości o zapewnienie warunków materialno-organizacyjnych placówek oświatowych Powiatu C., w przypadku gdy nieruchomości zostały oddane placówkom tym w trwały zarząd, jest możliwość skorzystania z trybu określonego w art. 48 ust.1 u.g.n., o ile zostaną spełnione przesłanki nim określone. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona uchwała podlega stwierdzeniu nieważności z uwagi na naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 34b u.s.o. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Zarząd Powiatu C., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Zarząd Powiatu C. nie mógł dysponować nieruchomościami wymienionymi w zaskarżonej uchwale Zarządu Powiatu C. z [...] września 2015 roku; 2) art. 5 ust. 7 u.s.o. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w celu przeprowadzenia zmian organizacyjnych, o których mowa w zaskarżonej uchwale Zarządu Powiatu C. z [...] września 2015 roku, Zarząd Powiatu winien skorzystać z trybu określonego w art. 48 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż zaskarżona uchwała jest wykonaniem przez organ prowadzący jego własnej kompetencji, wynikającej z art. 5 ust. 7 u.s.o., zgodnie z którymi organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Przepisy te wskazują w szczególności na konieczność zapewnienia warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż organ prowadzący szkołę, respektując ograniczoną samodzielność placówki, może podejmować wszelkie czynności nadzorcze na podstawie ustawy o systemie oświaty, było już przedmiotem wyjaśnień w niniejszej sprawie (wyjaśnienia Zarządu Powiatu C. z 27 listopada 2015 r.). Niemniej należy w tym miejscu zaakcentować okoliczności w jakich doszło do podjęcia przez Zarząd Powiatu C. zaskarżonej uchwały z [...] września 2015 roku, a które to okoliczności zostały pominięte w zaskarżonym wyroku. Tak więc zaskarżona uchwała jest wykonaniem porozumienia zawartego 16 września 2015 roku, pomiędzy Zarządem Powiatu C., a Dyrekcją i przedstawicielami społeczności szkolnej Zespołu Szkół Technicznych im. [...] w C. (§ 2 pkt 5 porozumienia z 16 września 2015 r. znajdującego się w aktach sprawy), przy udziale mediatorów z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego. Porozumienie było następstwem konfliktu, który miał miejsce w Zespole Szkół Technicznych na początku roku szkolnego 2015/2016. Zażegnanie konfliktu i zapewnienie warunków działania szkoły, a w szczególności bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki wymagało podjęcia przez Zarząd Powiatu decyzji adekwatnej do sytuacji, czego wyrazem jest zaskarżona uchwała. Ma ona charakter przejściowy, bowiem dotyczy roku szkolnego 2015/2016 i została zaaprobowana przez dyrektorów wszystkich powołanych w niej placówek oświatowych Powiatu C. Uprawniało to do przyjęcia, iż w sprawie należy zastosować przepisy art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. i zadysponować nieruchomościami wymienionymi w zaskarżonej uchwale Zarządu Powiatu C. z [...] września 2015 roku. Przejściowy charakter uchwały uzasadnia także stanowisko, iż kwestia trwałego zarządu pomiędzy jednostkami zostanie ostatecznie uregulowana po zakończeniu nadbudowy i rozbudowy w 2016 roku budynku Zespołu Szkół Technicznych im. [...] w C., o czym Zarząd Powiatu C. również informował Wojewodę Pomorskiego w wyjaśnieniach z 21 grudnia 2015 r. Podejmując zaskarżoną uchwałę Zarząd Powiatu C., w oparciu o art. 32 ust. 1 u.s.p., realizował swoje kompetencje określone art. 5 ust. 7 u.s.o. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Przepisy art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. i art. 5 ust. 7 u.s.o. to tzw. normy zadaniowe. Określają one, jakie obowiązki spoczywają na zarządzie powiatu (w ogóle – pierwszy z wymienionych przepisów lub na zarządzie powiatu jako organie prowadzącym placówkę oświatową – drugi z nich), ale nie określają one sposobu, w jaki te zadania mają być realizowane. Dlatego też nie mogą one stanowić podstawy prawnej władczych aktów zarządu powiatu skierowanych na zewnątrz. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że realizacja tych zadań musi przebiegać zgodnie z prawem, ponieważ zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, a do nich należą również organy samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że gospodarowanie mieniem powiatu objętym prawem trwałego zarządu ustanowionym na rzecz oświatowej jednostki organizacyjnej jest ograniczone do trybu i zasad określonych w art. 46 – 49 u.g.n. Jak trafnie bowiem zauważył Sąd I instancji ograniczenie w dysponowaniu tym mieniem powiatu wynika z faktu przekazania tychże nieruchomości w trwały zarząd jednostkom oświatowym. Bez znaczenia dla oceny prawnej, wyrażonej przez Sąd w niniejszej sprawie pozostaje fakt zawarcia w dniu 16 września 2015 roku porozumienia pomiędzy Zarządem Powiatu C., a Dyrekcją i przedstawicielami społeczności szkolnej Zespołu Szkół Technicznych im. [...] w C., ponieważ w drodze porozumienia nie można się uwolnić od konstytucyjnego obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, jaki spoczywa na wszystkich organach władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.