II GSK 4846/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1168/15 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1168/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę E. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2014 r., podczas przeprowadzonej na drodze krajowej nr 3 kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki SCANIA nr rej. [...] wraz z naczepą marki JANMIL nr rej. [...], kierowanego przez M. C. – wykonującego krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu E. S., stwierdzono, że kierowca w trakcie trasy używał magnesu przyłożonego do tachografu od dnia [...] września 2014 r., celem zafałszowania danych zawartych zarówno na karcie kierowcy jak i na cyfrowym urządzeniu rejestrującym poprzez nierejestrowanie na nich zapisów takich jak: aktywność kierowcy, prędkość pojazdu i przebyta droga. Kierowca tłumaczył się brakiem czasu na dojechanie z miejsca załadunku do miejsca rozładunku zgodnie z obowiązującymi przepisami, awizacją ładunków oraz brakiem jakiegokolwiek nadzoru ze strony pracodawcy. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: ZWITD) nałożył na E. S. karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., uchylił decyzję ZWITD i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. ZWITD decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną wysokości 5.000 zł za nierejestrowanie (za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego) na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W podstawie prawnej decyzji wskazano m.in. art. 92a ust. 1-6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414; dalej: u.t.d.) oraz Lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do tej ustawy. Zaskarżoną decyzją GITD utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. Na powyższą decyzję E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.), wyjaśnił m.in., że stwierdzone protokołem z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2014 r. naruszenie, polegające na wykonywaniu we wskazanym dniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączono niedozwolone urządzenie dodatkowe w postaci magnesu, wpływające na jego niewłaściwe funkcjonowanie, polegające na nierejestrowaniu wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, prawidłowo zdaniem WSA zakwalifikowane zostało przez organy jako naruszenie o jakim mowa w lp. 6.2.1. zał. nr 3 do u.t.d. W ocenie Sądu za trafne należało uznać stanowisko organów, że w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., który reguluje sytuacje, w których doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć ani nie miał na nie wpływu. To bowiem na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy kierowcy, którymi się on posługuje przy wykonywaniu przewozu dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań tych osób, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Poza tym, Sąd zwrócił uwagę, że przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Strona skarżąca nie wykazała wystąpienia takich okoliczności. Podsumowując WSA stwierdził, że organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść. W toku przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W sprawie zostały zastosowane prawidłowe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca wnosząc o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała przesłanka warunkująca umorzenie postępowania, z uwagi na okoliczność, że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, oraz że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć, ponieważ jak wynika z protokołu kontroli drogowej z dnia [...] września 2014 r., kierowca używa nielegalnego urządzenia zaledwie od [...] września 2014 r. 2) art. 19 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L z 11 kwietnia 2006 r., Nr 102, str. 1; dalej: rozporządzenie 561/2006), że jakiekolwiek naruszenie ww. rozporządzenia i rozporządzenia 3821/85 nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania oraz rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R 1/(91) zakazującej karania za ten sam czyn na podstawie przepisów umieszczonych w różnych aktach prawnych, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie już prawomocnie nałożono karę na kierowcę (w związku jego z ingerencją w tachograf), co jest bezdyskusyjne w sprawie. II) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z "art. 7, 777 i 80 k.p.a." skutkujące naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiał dowodowego, w oderwaniu od zasad logiki i doświadczenia życiowego, przejawiającej się w uznaniu, iż dowody zgromadzone w sprawie nie pozwalają na przyjęcie, że użycie przez kierowcę niedozwolonego urządzenia w kontrolowanym pojeździe wynikało z niewłaściwej organizacji pracy przewoźnika, ponieważ zadanie przewozowe, które kierowca miał do wykonywania pozwalało mu na zrealizowanie go zgodnie z normami czasu pracy, natomiast użycie niedozwolonego urządzenia było inicjatywą własną kierowcy i jego incydentalnym działaniem, w żaden sposób niemożliwym do uniknięcia ani zapobieżenia przez przedsiębiorcę. "III) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy o p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej przejawiającą" Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto - i w granicach których sprawa jest rozpoznawana stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. - nie mogą być uznane za usprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Sposób sformułowania zarzutów uzasadnia łączne odniesienie się do ich zasadności. Nie ulega kwestii, że decyzję, której legalność kontrolowana jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, wydano m.in. na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Z kolei stosownie do ust. 6 art. 92a u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. I tak, załącznik nr 3 w Lp. 6.2.1. przewidywał, karę 5.000 złotych za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Przytoczone przepisy określają zatem m.in. niezbędne i wystarczające okoliczności, które powinny być ustalone, by nałożenie kary pieniężnej za opisane przewinienie mogło być uznane za zgodne z prawem. Zgodnie z dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, sporny przewóz dokonywany był na rzecz E. S., a kierowca - wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy - używał magnesu, co skutkowało nierejestrowaniem za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy stosownych danych. Wskazane ustalenia nie są sporne w sprawie. Wobec powyższego prawidłowe było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do nałożenia na skarżącą kary przewidzianej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nr 3 Lp. 6.2.1. Zarzuty skargi kasacyjnej ogniskują się na próbie wykazania przesłanek wyłączenia odpowiedzialności skarżącej za stwierdzone naruszenia, których – zdaniem E. S. - Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł. Podstawy prawnej tego wyłączenia skarżąca upatruje w art. 92c ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (...). W rozpoznawanej sprawie powoływanie się przez skarżącą na wyłączenie jej odpowiedzialności na zacytowanej podstawie prawnej nie mogło być skuteczne z niżej wskazanych względów. W orzecznictwie powszechnie przyjęte jest stanowisko, zgodnie z którym przywołana regulacja odnosi się wyłącznie do sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych i nadzwyczajnych. Jedynie okoliczności i zdarzenia o takim charakterze, są tymi, których podmiot wykonujący przewóz nie może przewidzieć i nie ma na nie wpływu. Dopiero więc ich zaistnienie i wykazanie przez przedsiębiorcę ich zaistnienia oraz wpływu na wykonywanie transportu drogowego, wyłącza jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie skutkując umorzeniem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W wyroku z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4157/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił też uwagę, że skoro przepis art. 92c ust. 1 u.t.d., jest przepisem szczególnym, to podlega wykładni ścisłej. Stąd za okoliczność czy też zdarzenie, o którym mowa w cytowanym przepisie, nie może być uznane działanie kierowcy zatrudnionego przez przedsiębiorcę wykonującego przewóz drogowy, które w niekwestionowanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy polegało na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie odnoszącym się do aktywności kierowcy. Poza sporem, przedsiębiorca jest zobowiązany zarówno do odpowiedniego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa transportowego, w sposób uwzględniający wszystkie określone w przepisach zasady dotyczące prowadzenia tego rodzaju działalności, jak i sprawowania kontroli wykonywania tej pracy. Przedsiębiorcę zobowiązują do tego i jednocześnie uprawniają relacje prawne łączące go z kierowcą wykonującym przewóz w jego imieniu i na jego rachunek. Pracodawca ponosi bowiem ryzyko niewłaściwego wykonania pracy przez pracownika. Nie ulega wątpliwości, że z samego charakteru wykonywanej działalności przewozowej wynikają ograniczone możliwości sprawowania przez przedsiębiorcę bezpośredniego nadzoru nad kierowcami w trakcie wykonywania przez nich przewozów. Niemniej jednak powszechnie dostępne środki techniczne taki nadzór umożliwiają, a świadomi ich istnienia i skuteczności wykorzystywania kierowcy powinni być w sposób wystarczający zmotywowani do poszanowania istotnych obowiązków związanych z wykonywaniem przewozów. Tymczasem w skardze kasacyjnej skarżąca podniosła jedynie, że nie wiedziała o podłączeniu niedozwolonego urządzenia do urządzenia rejestrującego i że nie mogła zapobiec incydentalnemu zachowaniu kierowcy. Tego rodzaju gołosłowne twierdzenia skarżącej nie mogły podważyć zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska organów, że w sprawie nie zaistniały przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionym przepisie. Skarżąca również w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła dowodów mogących potwierdzać, że w prowadzonym przez nią przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powstawaniu naruszeń. Oceny tej, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie może zmienić oświadczenie kierowcy z dnia 13 listopada 2014 r. złożone do akt administracyjnych, zmieniające jego oświadczenia złożone do protokołu odnośnie organizacji pracy u skarżącej. Oświadczenie to również nie wykazuje, że skarżąca dopełniła należytej staranności w zorganizowaniu i kontrolowaniu pracy kierowcy i że mimo tego kierowca naruszył przepisy u.t.d. Zawiera ono jedynie twierdzenie, że "w firmie takie zachowania nie są tolerowane. Kupiłem magnes bo chciałem zobaczyć jak działa (...)". Nie ma wątpliwości, że gdyby organizacja pracy w przedsiębiorstwie skarżącej obejmowała stosowne motywowanie czy dyscyplinowanie pracowników w zakresie korzystania z niedozwolonych urządzeń, kierowcy z całą pewnością nie podejmowaliby opisanych prób wyłącznie z ciekawości. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zatrudnianie takich kierowców i stosowanie takich rozwiązań, które będą zapobiegać naruszaniu przez kierowców. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej z przedsiębiorcy na jego kierowców. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut I. 2) petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku strony skarżącej, w rozpatrywanej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 19 rozporządzenia 561/2006 w sposób w skardze kasacyjnej wskazany. W rozpatrywanej sprawie w toku przeprowadzonej kontroli doszło do ujawnienia przywołanych na wstępie naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, co skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, a następnie zakończenia tego postępowania adresowaną do jego strony decyzją o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Nie doszło więc do sytuacji, która w związku ze stwierdzonymi naruszeniami miałaby polegać na wszczęciu z udziałem strony skarżącej więcej niż jednego postępowania, czy też na nałożeniu na nią więcej niż jednej kary, a podstaw, aby tak twierdzić nie uzasadnia okoliczność ukarania kierowcy w związku z jego ingerencją w urządzenie rejestrujące. Jego odpowiedzialność – egzekwowana na innych zasadach oraz w innym trybie – nie dość, że nie wyłącza odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy, to również nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu zasady ustanowionej w art. 19 ust. 1 przywołanego rozporządzenia unijnego. Uwagi Sądu kasacyjnego nie uszedł zarzut sformułowany w punkcie III. petitum skargi kasacyjnej, zgodnie z którym wyrokowi zarzucono naruszenie: "na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy o p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej przejawiającą". Redakcja tego zarzutu nie pozwala jednak na ocenę jego zasadności, co sprawia, że pozostaje on poza kontrolą kasacyjną. Uznając, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się skuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).