I OSK 2114/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 19/16 w sprawie ze skargi L.K. na bezczynność Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 19/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L.K. na bezczynność Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia. W dniu [...] stycznia 2016 r. L.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] w zakresie udostępniania informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r., poz. 2058, zwanej dalej "u.d.i.p.") oraz art. 247 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), poprzez: (1) nieudzielenie informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2015 r.; (2) błędne uznanie, że pozostałe informacje będące przedmiotem wniosku, na które nie udzielił odpowiedzi, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; (3) brak bezzwłocznego potwierdzenia otrzymania wniosku zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania skarg i wniosków opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (Dz.U. 2002 nr 5 poz. 46, zwane dalej "rozporządzeniem"). Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w formie zgodnej z wnioskiem w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracowników odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie, nałożenie na organ kary przewidzianej w art. 23 u.d.i.p., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2015 r. wniósł w formie elektronicznej wniosek o udzielenie informacji publicznej we wskazanym w nim bardzo szeroko zakresie. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżącemu doręczono drogą elektroniczną odpowiedź na wniosek wraz załącznikami udostępniając część żądanych informacji. W ocenie skarżącego organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej błędnie uznał, że pozostałe informacje będące przedmiotem wniosku, na które nie udzielił odpowiedzi, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo skarżący zaznaczył, że działania będące przedmiotem wniosku, a mianowicie: (1) przygotowanie konfiguracji serwera, stacji graficznych i dysku sieciowego, (2) uporządkowanie usprawnienie systemu Topobase w bazie Oracle, (3) modyfikacja i aktualizacja środowiska oraz rozpoczęcie prac nad przygotowaniem danych do zasilenia bazy danych, (4) testowanie nowej wersji serwera map, (5) przeniesienia kolejnych zbiorów danych obiektów topograficznych do bazy danych Oracla i udostępnienie ich poprzez serwer mapowy, (6) wdrożenie standaryzacji mpzp i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] znajdują się na liście czynności prowadzonych przez MPU w [...] działając zgodnie z zakresem określonym w swoim statucie będącej treścią dokumentu pt. "Informacja o działalności Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] 1.02.2014 r. - 31.12.2014 r." Zatem treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowi jednocześnie żądanie uszczegółowienia wspomnianego dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku formalnego polegającego na braku podpisu skarżącego na skardze, a w przypadku uzupełnienia tego braku wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że skarżący otrzymał odpowiedź na swój wniosek w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. ozn. [...] oraz podtrzymał stanowisko, że żądane przez skarżącego informacje ponad te, które zostały przekazane skarżącemu, nie stanowią informacji publicznej. Rozpoznając powyższą skargę, WSA uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jednakże w jego ocenie, w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ organ udzielił skarżącemu informacji, przesyłając na adres poczty e-mail: listę zespołów i kierowników korzystających z Systemu, listę wszystkich użytkowników Systemu, dokumentację techniczną oraz instrukcję obsługi Systemu dla poszczególnych użytkowników branżowych i administratorów oraz protokoły odbioru Systemu. Nadto w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. wyraził pogląd, iż pozostałe informacje wskazane we wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowej oceny charakteru żądanej informacji i we właściwej formie rozpoznał wniosek, udzielając odpowiedzi na piśmie. Opis sposobu realizacji uaktualnienia serwera Autodesk Infrastructure Map Server 2013 do wersji 2014 lub wyższej oraz zadania "budowy Systemu do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta [...]", tak jak to podnosi skarżący, stanowią specyfikację techniczną systemu komputerowego służącego do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta [...]. Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie podziela stanowiska skarżącego, jakoby wspomniany system stanowi licencjonowane oprogramowanie komputerowe, które jako środek trwały jest częścią majątku publicznego MPU w [...], zatem zachodzą przesłanki wynikające z art. 6 ust. 5 punkt c ustawy o dostępie do informacji publicznej W ocenie WSA program komputerowy nie stanowi informacji publicznej, lecz jest narzędziem do stworzenia takiej informacji. Program komputerowy umożliwia organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publiczne, taką informacja nie jest. Nie określa bowiem zasad funkcjonowania, czy organizacji organu. Tym samym nie spełnia przesłanki określonej w art. 6 u.d.i.p. Ponadto dane techniczne dotyczące sposobu funkcjonowania systemu komputerowego służącego do tworzenia i udostępnienia danych planistycznych informacją publiczną nie są. Stanowią jedynie techniczną sferę funkcjonowania narzędzia, jakim organ posługuje się realizując zadania publiczne. WSA podkreślił, że dopuszczalną formą odniesienia się do wniosku, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną, jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ, uznając iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, odpowiedział na wniosek strony pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. W tym stanie sprawy, WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 5 lit. c u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, dalej zwaną "Konstytucją RP") w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię w/w przepisów polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji za organem, iż informacje wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. w większości nie stanowią informacji publicznej bowiem dotyczą jedynie narzędzi do tworzenia informacji publicznej bądź technicznej sfery funkcjonowania narzędzia, jakim organ posługuje się realizując zadania publiczne mimo, iż wnioskowane informacje dotyczyły bezsprzecznie majątku jednostki budżetowej jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Gmina [...] mając na względzie choćby przedmiot organizowanego przez w/w podmiot przetargu nieograniczonego - numer ogłoszenia: [...]; 2. przepisów postępowania, które to uchybienia miał wpływ na wynik sprawy: a) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż prawidłowym było zachowanie organu polegające na braku udostępnienia informacji wnioskowanych przez skarżącego mimo, iż posiadają one walor informacji publicznych, ewentualnie braku odmowy udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji mimo, iż stanowisko organu ocenić należy jako bezczynność; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich stawianych przez Skarżącego w skardze zarzutów mimo, iż brak związania przez Sąd I instancji zarzutami i wnioskami skargi przy rozstrzyganiu sprawy nie oznacza możności pominięcia części zarzutów w procesie wyrokowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie przez Sąd skargi poprzez zobowiązanie Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] do udzielenia żądanych we wniosku z dn. [...] grudnia 2015 r. informacji publicznych w formie zgodnej z wnioskiem w terminie 14 dni od doręczenia odpisu wyroku Organowi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentację prawną zawartą w zarzutach skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację, którą prezentował dotychczas oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. To, że Sąd I instancji stwierdził zaistnienie określonego stanu faktycznego i ocenił go w świetle obowiązującego prawa, a w konsekwencji uznał działanie organu za prawidłowe, a tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis. Bezpodstawne są zarzuty naruszenia art.13 ust.1 u.d.i.p. oraz art.16 ust.1 u.d.i.p. Skoro bowiem zakres żądanej przez wnioskodawcę informacji nie stanowi informacji publicznej, to i nie można skutecznie żądać jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Tym samym nie sposób także zarzucić organowi naruszenia tego przepisu, skoro ma on zastosowanie wyłącznie do wniosków o udzielenie informacji publicznej. Powyższe uwagi odnieść należy do drugiego z przepisów. Jeżeli bowiem żądany wniosek lub jego część nie dotyczy informacji publicznej, to w tym zakresie odmowa jej udostępnienia nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Decyzję wydaje się wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skoro żądana informacja nie była informacją publiczną, to nie wymagała wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia i tym samym nie sposób zarzucić skutecznie naruszenia tej normy prawnej. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Po drugie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podnieść należy, że w skarżący kasacyjnie zarzucił błędną wykładnię art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ust. 5 lit. c u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Jest to jedna z podstaw, na których można oprzeć skargę kasacyjną, określona w art. 174 P.p.s.a. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. W tym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Tymczasem skarga kasacyjna, ani w powołanych zarzutach, ani w swoim uzasadnieniu nie zawiera wskazania jaka powinna być zdaniem skarżącego właściwa wykładnia art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ust. 5 lit. c u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zawarto w niej kilka ogólników oraz odwołano się do cytatu z literatury przedmiotu, ale nie wskazano nowego odmiennego od przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia tych przepisów. Tymczasem ani WSA w Łodzi, ani orzekający w niniejszej sprawie skład orzekający NSA nie kwestionują, iż zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art.5, prawo do dostępu do informacji publicznej, a taką informacją publiczną jest m.in. informacja o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 5 lit. c u.d.i.p.). Odnosząc się do treści art. 6 ust. 5 lit. c u.d.i.p. wskazać należy, że chodzi w nim o informacje o programach itd., które realizuje zobowiązany podmiot w ramach wykonywania przez siebie zadań publicznych wynikających z obowiązujących ustaw np. program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, program rewitalizacji, programy realizujące zadania publiczne o znaczeniu krajowym itp. Tymczasem kwestie podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczą raczej innych kwestii. Otóż wskazano tam, że informacje wnioskowane przez skarżącego miały na celu uzyskanie danych o funkcjonalności posiadanego przez organ oprogramowania oraz informacji o majątku przedmiotowej jednostki budżetowej. Powołana podstawa prawna, która miała zostać naruszona, w żaden sposób nie odnosi się do oprogramowania, którym posługują się gminy lub ich jednostki organizacyjne, ani do sposobu jego realizacji, czy funkcjonalności. Uprawnienie do udostępnienia informacji publicznej przez zobowiązany do tego podmiot dotyczy wyłącznie informacji wytworzonej, stanowiącej wynik działania takiego podmiotu i będącej w jego posiadaniu, a nie do sposobu jej wytworzenia, opisu działań, procesów itp. Pytania zawarte we wniosku skarżącego z [...] grudnia 2015 r. i sposób ich sformułowania jednoznacznie wskazują, że część z nich nie dotyczy informacji publicznej. Żadnego z pytań w przywołanym wyżej wniosku nie sposób także zakwalifikować jako pytania o majątek przedmiotowej jednostki budżetowej. Wnioskodawca nie pytał w nich o to, czy jednostka budżetowa jest właścicielem określonego programu komputerowego, za jaką kwotę został on zakupiony lub był aktualizowany, albo jaka jest jego obecna wartość księgowa. W tym kontekście stwierdzić należy, że źle sformułowane pytanie uniemożliwia określenie jego przedmiotu, a w konsekwencji uznanie, że dotyczy ono informacji publicznej lub informacji publicznej przetworzonej. Podsumowując w pełni podzielić należy ustalenia Sądu I instancji, że podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności, gdyż żądane informacje nie dotyczyły informacji publicznej, lecz oprogramowania i szczegółowych opisów różnych procesów z nim związanych, a więc narzędzia do ewentualnego wytworzenia i gromadzenia informacji publicznej. Wszystkie te elementy (dane) techniczne dotyczące systemu komputerowego i sposobu jego działania (aktualizowania) nie są informacją publiczną. Stanowią one bowiem jedynie techniczną strefę funkcjonowania narzędzia, którym posługuje się organ realizując zadania publiczne (zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2014r., sygn. akt I OSK 7/14). Nie każda informacja, którą posiada lub potencjalnie może posiadać zobowiązany podmiot stanowi informację publiczną. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw. Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ zawierająca go odpowiedź na skargę z 2 września 2016r. wpłynęła po upływie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej w dniu 8 sierpnia 2016r., a więc odpowiedź ta została złożona po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. Na rozprawie zaś nikt w imieniu organu się nie stawił.