I SA/Wa 2850/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Syqn. akt I SA/Wa 2850/14 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o zwrocie na rzecz : Z. P. (udział w 4/6), M. C. (udział 1/6) oraz D.C. (udział 1/6) części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha oraz ustalił wysokość i zasady zwrotu zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu wypłaconego odszkodowania. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż przedmiotowa sprawa była już wcześniej rozpatrywana przez Starostę [...] który w dn. [...] wydał decyzję o nr jw. o zwrocie przedmiotowych działek, lecz decyzja ta, na skutek odwołania Gminy Miasta [...], decyzją Wojewody [...] za Nr [...] z dnia [...] została uchylona a sprawa przekazana Staroście do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, w tym uzyskaniu kopii decyzji nr [...] z [...] orzekającej o zatwierdzeniu realizacyjnego planu zagospodarowania terenu inwestycji dla Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ul. [...] w [...] i załącznika do tej decyzji tj. Planu Zagospodarowania Terenu w skali 1:500, Starosta [...] w dn. [...] wydał ponownie decyzję o zwrocie, będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania i analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty została wydana zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa. W sprawie bowiem jest bezspornym, że działki będące przedmiotem postępowania Skarb Państwa nabył na potrzeby budowy ww Technikum i ZSZ przy ulicy [...] w [...]. W akcie notarialnym nabycia tych działek (Rep A nr [...] z [...]) zawarto, że przed notariuszem strony przedłożyły odpis decyzji nr [...] z [...] wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] zatwierdzającej plan zagospodarowania wyżej wymienionych działek pod budowę Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ul. [...] oraz że M. P. (ówczesna właścicielka tych działek) sprzedaje przedmiotową nieruchomość (oznaczoną wtedy jako działki nr [...] i [...] o pow. łącznej [...] ha) w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U nr 10 poz. 64 z 1974 r) o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W akcie notarialnym zawarto również, że do aktu dołączono m. in. opis i mapę wpisaną do składnicy geodezyjnej w dn. [...] za nr [...] z podziału działki [...] na działki o nr [...] i [...], zatwierdzone decyzją Zarządu Powiatowego w [...][...] z [...]. Działka nr [...] o pow. [...] ha (obecnie nr [...] o pow. [...] ha) także objęta ww planem realizacyjnym (oddziela rzekę [...] od terenu przeznaczonego w planie pod planowaną zabudowę oraz planowane tereny zieleni parkowej), opisana na planie jako "Pas zieleni-przejście" została także nabyta w [...] na rzecz Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie cała nieruchomość, nabyta w dn. [...] na Skarb Państwa, miała być przeznaczona na budowę szkół przy ulicy [...] w [...]. Zgodnie z ustaleniami Starosty [...] na tym terenie realizowano od [...] inne zamierzenie inwestycyjne tj. budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych (protokoły odbioru końcowego i przejęcia inwestycji do eksploatacji- użytku budynków Nr [...] i Nr [...] na osiedlu "[...]" w [...]). Tym samym zamierzenie inwestycyjne budowa Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ul. [...], szczegółowo określone w planie realizacyjnym, na wywłaszczonych działkach nigdy nie zostało zrealizowane. W ocenie organu odwoławczego, jeżeli nie powstały budynki szkolne to i nie mogły powstać pozostałe budowle towarzyszące jak np.. place, tereny zieleni parkowej czy też tereny rekreacyjne przewidziane do realizacji w ww. planie realizacyjnym. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Stan faktyczny ustalono prawidłowo i zasługiwał on na pełne podzielenie. Niewątpliwie na powołanych wyżej działkach cel wywłaszczenia w postaci budowy Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej nie został zrealizowany. Dlatego orzeczony zwrot był zasady. Prawidłowo również ustalono kwotę zwaloryzowanego odszkodowania pomijając poczynione na działkach nakłady związane z opisanymi ciągami komunikacyjnymi, ponieważ nie mieściły się one w celu wywłaszczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto [...] zastępowana przez r.pr. S. K., wnosząc na zasadzie art.145 § 1pkt 1 lit.c ppsa o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zaś na zasadzie art.135 ppsa o rozważenie możliwości uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "kpa" poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez nieustalenie, czy nieruchomość lub jej część będąca przedmiotem postępowania zwrotowego została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w umowie, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania; 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez nieustalenie, czy i kiedy wywłaszczony właściciel lub jego następcy prawni zostali zawiadomieni o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania; 3) naruszenie art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zeznań świadka Z.S., polegającej na uznaniu tych zeznań za wiarygodne mimo ich wewnętrznej sprzeczności i jednoczesnym braku wskazania, jakimi kryteriami organ kierował się uznając zeznania świadka za wiarygodne; 4) naruszenie art. 80 kpa poprzez uznanie, że nabycie nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z [...] miało charakter przymusowy mimo że postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości siedliskowej dotyczące tych samych stron postępowania było prowadzone dopiero dwa lata po dacie zawarcia dobrowolnej umowy notarialnej; 5) naruszenie art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "ugn" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skoro nie można mówić o przymusowym zbyciu przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o zwrocie na rzecz : Z. P. (udział w 4/6), M.C. (udział 1/6) oraz D.C. (udział 1/6) części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha oraz ustającą wysokość i zasady zwrotu zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu wypłaconego odszkodowania. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] nr [...], nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd wydając orzeczenie uznał, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga podlegała oddaleniu. Dla oceny wystąpienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istotne było ustalenie przez Organy, czy i kiedy zrealizowano powołany wyżej cel wywłaszczenia. Organ I instancji prowadzący postępowanie nie odnalazł żadnych dokumentów świadczących, że na wywłaszczonym terenie było budowane Technikum czy też Zasadnicza Szkoła Zawodowa pomimo skierowania pisemnych zapytań do różnych instytucji. Sąd za prawidłowe uznał ustalenia poczynione przez organy obydwu instancji, z których wynika, że cel wywłaszczenia na powyższych działkach aktualnie oznaczonych jako [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, nie został przez podmiot publiczny zrealizowany, a w konsekwencji, za zgodny z prawem należało uznać zwrot nieruchomości na rzecz następców prawnych byłej właścicielki M. P. Powyższy stan faktyczny w pełni potwierdza, że zaistniały przesłanki do uznania części nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy. W orzecznictwie funkcjonuje ugruntowany pogląd, że zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to jednocześnie obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia ( Wyrok NSAI OSK 1558/10). W przedmiotowej sprawie cała nieruchomość nabyta w dn. [...] na Skarb Państwa miała być przeznaczona na budowę Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ulicy [...] w [...]. Dla oceny wystąpienia przesłanek zwrotu istotne było zatem ustalenie czy i kiedy zrealizowano ww. cel. Organ prowadzący postępowanie nie odnalazł żadnych dokumentów świadczących, że na wywłaszczonym terenie było budowane Technikum czy też Zasadnicza Szkoła Zawodowa pomimo skierowania pisemnych zapytań do: Urzędu Miejskiego w [...] (odpowiedź pismo [...] z [...] ),Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych Sp. z o.o. (pismo nr [...] z [...]), Wydziału Ogólno-Administracyjnego i Zamówień Publicznych Starostwa Powiatowego w [...] (pismo [...] z [...]), Kuratorium Oświaty i Wychowania w [...] Delegatura w [...] (pismo [...] z [...]), Wydział T Architektoniczno-Budowlanego Starostwa (pismo [...] z [...]), Archiwum Państwowego [...] Oddziału w [...] (znak [...] z [...]), Sądu Rejonowego w [...] Archiwum Zakładowego (pismo z dnia [...]). Ww. podmioty informowały w pismach m. in., że w swoich zasobach nie posiadają dokumentacji z budowy przedmiotowej szkoły czy też nie posiadają dokumentacji i informacji dotyczącej ewentualnego wydania pozwolenia na budowę ww zamierzenia inwestycyjnego. Sąd odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze uznał, iż znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty wskazują niezbicie, że ocena przeprowadzona przez organy o niezrealizowaniu ww celu wywłaszczenia była prawidłowa. Zgodnie z ustaloną przez Starostę [...] informacją, już od [...] na tym terenie realizowano inne zamierzenie inwestycyjne tj. budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych (protokoły odbioru końcowego i przejęcia inwestycji do eksploatacji - użytku budynków Nr [..] i Nr [...] na osiedlu "[...]" w [...]). Tym samym zamierzenie inwestycyjne, budowa Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ul. [...], szczegółowo określone w planie realizacyjnym, na wywłaszczonych działkach nigdy nie zostało zrealizowane. Stąd też, Jeżeli nie powstały budynki szkolne to i nie mogły powstać pozostałe budowle im towarzyszące jak np.. place, tereny zieleni parkowej, itp. przewidziane do realizacji w ww planie realizacyjnym. Tym samym, w ocenie Sądu, nie znajduje potwierdzenia okoliczność podnoszona przez Skarżącą Gminę Miasta [...], że na części nieruchomości podlegającej zwrotowi zrealizowano cel wywłaszczenia ale po upływie 10 lat. Istniejące obecnie zagospodarowanie zwracanych działek (ciągi piesze, tereny zielone itp.) powstało nie w związku z realizacją budowy Technikum i ZSZ, lecz wskutek zagospodarowania terenu związanego z budową osiedla domów wielorodzinnych, nie stanowiącego celu wywłaszczenia. Z uwagi na ograniczenie wniosku o zwrot do części działek oraz aktualny stan zagospodarowania jakim jest wybudowane osiedle domów wielorodzinnych, Starosta prawidłowo przeprowadził podział geodezyjny nieruchomości, wydzielając działki o nr ew. [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, z przeznaczeniem ich do zwrotu. Aktualny stan zagospodarowania wskazuje że na wydzielonej działce [...] nie zrealizowano przewidzianego w planie posadzenia drzew, trawników, budowy placów rekreacyjnych, a na działce [....] nie zrealizowano przewidzianej w planie zieleni parkowej. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej Gminy, że zeznania świadków Z. S. i J. G. są wewnętrznie sprzeczne, Sąd też nie znalazł potwierdzenia. Należy mieć na uwadze, iż zeznania dotyczą okoliczności sprzed 30-40 lat, i z tego powodu mają charakter bardzo ogólny, jednakże trudno w nich stwierdzić wewnętrzną sprzeczność, na którą powołuje się Skarżąca Gmina. Nie naruszono także w niniejszym postępowania art. 137 ust 1 w związku z art. 216 ust. 1 ugn, gdyż jak to zawarto w aktach postępowania, kryterium zbędności na cel wywłaszczenia nie ograniczano do lat 1974-1984 a organ I Instancji badał to kryterium w okresie od dnia wywłaszczenia do chwili obecnej, wskutek czego stwierdzono, że cel wywłaszczenia określony w planie realizacyjnym jako budowa Technikum i ZSZ nie został w ogóle zrealizowany, a nie tylko w okresach ustawą przewidzianych. Nadto, wbrew stanowisku Skarżącej, nie naruszono w ocenie Sądu art. 216 ust 1 ugn, W akcie notarialnym nabycia m.in. działek zwracanych (Rep A nr [...] z [...]) zawarto, że ówczesna właścicielka M. P. sprzedaje przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa - Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w [...] pod budowę Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ul. [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U nr 10 poz..64 z 1974 r) o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, co czyni powyższy zarzut jakoby naruszono art. 216 ust 1 ugn, bezzasadnym. Reasumując, zdaniem Sądu, organy dokonały w sposób prawidłowy powyższe ustalenia, Starosta [...] wyczerpująco określił stan faktyczny sprawy oraz określił stopień realizacji celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całym obszarze objętym przedmiotowym planem realizacyjnym nie tylko w terminach określonych w art. 137 ugn, ale do chwili obecnej. Sąd uznał, że Wojewoda [...] wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.