I OSK 2149/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1140/15 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. K. na rzecz P. S. A. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1140/15, po rozpoznaniu skargi T. K. na bezczynność P. S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - 1. zobowiązał P. S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 1 lutego 2014 r. T. K. zwrócił się drogą elektroniczną do P. S. A. z siedzibą w W. o udostępnienie mu informacji publicznej poprzez podanie: – podstawy prawnej uzasadniającej żądanie tutejszego podmiotu podania, w oświadczeniu osoby ubiegającej się o założenie skrytki pocztowej, akurat wyłącznie adresu zamieszkania tej osoby a nie adresu innego (na przykład adresu do doręczeń), i też w ogóle samego żądania podania adresu (choćby jakiegokolwiek – podobnie jak np. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiujący jaki adres należy zamieszczać na pismach kierowanych go organów administracji publicznej, byle był to zwrotny adres, na który organ może wysłać odpowiedź do osoby składającej pismo), przy czym Regulamin udostępniania skrytek pocztowych (załącznik nr 1 do Uchwały Zarządu tutejszego podmiotu z dnia [...] grudnia 2011 roku) nie stanowi takiej podstawy prawnej uzasadniającej powyższe żądanie tutejszego podmiotu. Zastępca [...] P. S. A. z siedzibą w W. pismem z dnia 12 lutego 2014 r. odpowiedział skarżącemu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Dalej dodał, że udostępnienie skrytki pocztowej stanowi usługę umowną a zawarcie umowy następuje poprzez złożenie przez klienta oświadczenia, skutkującego przyjęciem oferty. P. SA, jako strona umowy może oczekiwać od drugiej strony podania swego adresu zamieszkania. T. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność P. S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie nierozpatrzenia jego wniosku z dnia 1 lutego 2014 r., jednakże wskutek nieopłacenia wpisu sądowego, postanowieniem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 245/14, odrzucono skargę. Następnie ponownie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność P. S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie nierozpatrzenia jego wniosku z dnia 1 lutego 2014 r., wnosząc o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny wskazując, że jest on zobowiązany do udzielenia żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę P. S. A. z siedzibą w W. wniosła o jej odrzucenie, bowiem – jej zdaniem – powyższa sprawa została już prawomocnie osądzona poprzez wydanie wskazanego już wyżej postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 245/14, odrzucającego skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 1 lutego 2014 r., zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji, odwołując się do treści art. 4 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), stwierdził, że P. S. A. z siedzibą w W., jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa. Wskazał, że organ utworzył Regulamin udostępniania skrytek i przegródek pocztowych, stanowiący załącznik Nr 1 do Uchwały Nr [...] Zarządu P. S. A. z dnia [...] grudnia 2011 r., a zatem żądana przez skarżącego informacja we wniosku z dnia 1 lutego 2014 r. istnieje i – co zostało już wskazane wyżej – została wytworzona przez organ. Ponadto żądana informacja odnosi się do informacji o prawie i hipotetycznie jej udostepnienie mogło by podlegać udostępnieniu nie na podstawie ustawie o dostępie do informacji publicznej, lecz w myśl ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stosownie jednak do treści art. 2 ust. 1 tejże ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś według art. 8, dziennikami urzędowymi w rozumieniu ustawy są: Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienniki urzędowe urzędów centralnych oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie żądana informacja nie została opublikowana w żadnym z wymienionych dzienników urzędowych, a przynajmniej organ nie wskazał, aby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu I instancji, w tym przypadku nie wchodzi więc w grę odrębna regulacja przewidziana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., bowiem jest to akt normatywny nieogłoszony w powyższych publikatorach. Zatem wobec treści wniosku skarżącego, spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym bardziej, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej. Stąd też, Sąd I instancji uznał, iż należało zobowiązać P. S. A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2014 r. Jednocześnie Sąd I instancji nie dopatrzył się w bezczynności P. S.A. z siedzibą w W. rażącego naruszenia prawa uznając, że nieudzielenie żądanej informacji ma swoje źródło raczej w braku dostatecznej znajomości zagadnień dotyczących informacji publicznej, zatem postępowanie owo nie może zostać uznane za kwalifikowane i w konsekwencji, nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Z tego samego powodu oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Sąd I instancji wyjaśnił również, że skarga nie może być odrzucona, bowiem poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z dnia 29 maja 2914 r. sygn. akt II SAB/Wa 245/14, sprawa nie została rozstrzygnięta merytorycznie i nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). W tym stanie rzeczy WSA w Warszawie, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego na wstępie wyroku. P. S.A. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w części, tj. co do pkt 1, 2 i 4 wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, że stanowi informację publiczną podstawa prawna "uzasadniająca żądanie P. S.A. podania, w oświadczeniu osoby ubiegającej się o założenie skrytki pocztowej, akurat wyłącznie adresu zamieszkania tej osoby a nie adresu innego (na przykład adresu dla doręczeń) i też w ogóle samego żądania podania adresu"; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy brak było podstaw do przyjęcia, że P. S.A. nie wykonała obowiązku udostępnienia informacji publicznej ani powiadomienia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p, 2) art. 200 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek zawierający żądanie "podania podstawy prawnej" określonego działania, należy uznać za domaganie się informacji o obowiązującym prawie. P. S.A. nie miała zatem obowiązku udostępnienia żądanej informacji. Bezspornym zaś jest, że wnioskodawcy udzielono odpowiedzi pismem, w którym wyjaśniono, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym u.d.i.p. Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że wnioskodawca żądał podania innej podstawy niż Regulamin udostępniania skrytek pocztowych. Sam bowiem wskazał, że "Regulamin (...) nie stanowi takiej podstawy prawnej uzasadniającej powyższe żądanie tutejszego podmiotu". WSA w Warszawie oceniając czy P. pozostaje w bezczynności, okoliczność tę pominął. Gdyby bowiem P. udostępniła wnioskodawcy informację, którą zdaniem Sądu I instancji powinna mu udostępnić (tj. wskazała ww. regulamin jako podstawę prawną), skarżący nie otrzymałby faktycznie informacji, której udostępnienia żąda. Przyjęcie, że P. S.A. nie wykonała obowiązku udostępnienia informacji publicznej ani powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, byłoby dopuszczalne tylko w przypadku, gdyby istniała informacja publiczna, której udostępnienia skarżący się domagał, co wymagałoby przyjęcia, że podstawa prawna żądania podania adresu zamieszkania "w oświadczeniu osoby ubiegającej się o założenie skrytki pocztowej" jest informacją publiczną oraz ustalenia, że istnieje konkretny przepis aktu prawnego innego niż ww. regulamin (w szczególności prawa powszechnie obowiązującego), który stanowiłby taką podstawę prawną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał żadnego przepisu prawnego innego niż Regulamin, który stanowiłby żądaną informację publiczną. Nie wskazał takiego przepisu zresztą także w ww. Regulaminie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z uwagi na nieistnienie takiego przepisu, nie było to możliwe. P. nie mogła więc udostępnić takiej informacji publicznej (poprzez podanie podstawy prawnej), która nie istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna (co należy podkreślić) dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Żądanie udostępnienia informacji publicznej zgłoszone przez skarżącego we wniosku z dnia 1 lutego 2014 r. dotyczyło uzyskania danych w zakresie podstawy prawnej uzasadniającej żądanie przez operatora pocztowego podania, w oświadczeniu osoby ubiegającej się o założenie skrytki pocztowej, adresu zamieszkania tej osoby. Należy jednak podkreślić, że wbrew temu co przyjął Sąd I instancji skarżący nie domagał się udostępnienia treści Regulaminu udostępniania skrytek i przegródek pocztowych, stanowiący załącznik Nr 1 do Uchwały [...] Zarządu P. S.A. z dnia [...] grudnia 2011 r. Z wniosku jednoznacznie wynika, że treść wskazanego Regulaminu jest stronie znana, natomiast - w jej ocenie - zapisy tej regulacji nie stanowią podstawy prawnej uzasadniającej żądanie podania adresu zamieszkania osoby ubiegającej się o założenie skrytki pocztowej. Skarżący nie pytał zatem o treść zapisów Regulaminu, lecz o ocenę prawną tej regulacji przez operatora pocztowego, a właściwie - o podanie innej podstawy prawnej takiego wymogu. Informacja określona przez skarżącego w jego wniosku jest więc w istocie żądaniem przedstawienia przez organ przyczyn, dla których w taki a nie inny sposób interpretuje i stosuje przepisy prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest zaś stanowisko, zgodnie z którym wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 8/11 i cytowane tam orzecznictwo). W orzecznictwie utrwalony został również pogląd, wedle którego domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a odpowiedzi udziela się pismem zawiadamiającym o tym fakcie (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1963/12 - publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W świetle powyższego brak było podstaw do uznania bezczynności P. S.A. w opisanym zakresie. Skarżący uzyskał właściwą w tych warunkach odpowiedź w formie pisma informującego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Skarżącego poinformowano też, że P. S.A. prawo do żądania podania adresu zamieszkania wywodzi z faktu, iż jako strona umowy o udostępnienie skrytki pocztowej, może oczekiwać od drugiej strony podania swego adresu zamieszkania. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, domaganie się rozszerzenia tej informacji o podanie konkretnych przepisów prawa pozwalających operatorowi na żądanie podania adresu zamieszkania strony takiej umowy (innych niż znane skarżącemu zapisy Regulaminu), wykracza poza kategorie: informacji publicznej i jej udostępniania, znanych u.d.i.p. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione jeżeli zważy się, iż - jak utrzymuje autor skargi kasacyjnej - przepisy takie nie istnieją. W tych warunkach organ nie mógł więc udzielić skarżącemu innej odpowiedzi, zaś rozważania Sądu I instancji wskazujące na fakt utworzenia Regulaminu pozostają w oderwaniu od treści żądania strony, która w sposób wyraźny zastrzegła, iż zapisy tej regulacji nie są przedmiotem jej wniosku. Błędne ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie skutkowały wadliwym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę. Z powyżej przedstawionych względów, które przesądziły o tym, że organ nie jest w bezczynności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. ----------------------- 3 3