I OSK 2221/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 130/16 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz R. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 maja 2016 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w punkcie 1. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 2. umorzył postępowanie sądowe, w punkcie 3. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R. P. w dniu 21 grudnia 2015 r. złożyła drogą elektroniczną do Wojewody Mazowieckiego wniosek, sprecyzowany pismem z 15 stycznia 2016 r., o udostępnienie informacji publicznej w formie skanów umów zawartych przez Wojewodę Mazowieckiego z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z 29 stycznia 2016 r. organ wezwał skarżącą do wykazania szczególnego interesu społecznego informując, że żądana informacji stanowi informację przetworzoną. R. P. złożyła w dniu 2 lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpoznaniu jej wniosku. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie przewidzianym ustawą oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz 2880 zł tytułem kosztów adwokackich. W uzasadnienia podała, że w terminie przewidzianym ustawą, organ pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał żadnej czynności tj. ani nie udostępnił informacji we wnioskowanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 ustawy), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lutego 2016 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.), odmówił udostępnienia żądanej informacji z wniosku skarżącej z 21 grudnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ podał, że nie pozostawał w bezczynności, bowiem w dniu 29 stycznia wezwał skarżącą do wykazania szczególnego interesu publicznego. Dalej zaś wskazał, że skoro wydał decyzję w dniu [...] lutego 2016 r., to postępowanie jest bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że błędne zakwalifikowanie wniosku skarżącej jako informacji publicznej, nie zwalnia organu od udzielenia informacji w ustawowym terminie. Natomiast co do kosztów podał, że od 1 stycznia 2016 r. ustawodawca wprowadził możliwość zasądzenia ponoszonych kosztów postępowania wynikających z oświadczenia, zaś koszty reguluje powszechnie obowiązujące źródło prawa, a nie zasady etyki zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Wojewoda Mazowiecki jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa. Dalej Sąd wskazał, że według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem wobec treści wniosku skarżącej z dnia 21 grudnia 2015 r. o udostępnienie umów zawartych przez Wojewodę Mazowieckiego z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem organ nie rozpoznając wniosku skarżącej z dnia 21 grudnia 2015 r. aż do dnia "[...] lutego 2016 r.", kiedy to wydał decyzję, bez wątpienia pozostawał w bezczynności, bowiem data wydania decyzji nastąpiła z przekroczeniem terminu 14 dni i do tego jeszcze bez powiadomienia w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Z przedstawionego stanu faktycznego nie wynika, aby w celu rozpatrzenia sprawy organ zobowiązany był do podjęcia licznych, czasochłonnych czynności postępowania dowodowego, czy zlecania ekspertyz, co mogłoby wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowany" i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać nieterminowe załatwienie wniosku. Sąd podkreślił, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z "[...] lutego 2016 r." odmówił udostępnienia żądanej informacji, wobec czego Sąd umorzył postępowanie sądowe, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania owego wniosku, skoro został on już rozpoznany. Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Wojewody Mazowieckiego rażącego naruszenia prawa, bowiem okres oczekiwania na załatwienie wniosku z dnia 21 grudnia 2015 r. nie był aż tak bardzo długi, zaś w terminie do 30 dni od otrzymania skargi, organ wydał decyzję. Zatem nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącej, czy też celowego przedłużania postępowania. Z tego też samego powodu Sąd nie wymierzył organowi grzywny z urzędu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Mazowiecki, zaskarżył wyrok ten w zakresie pkt 1 i 3, podnosząc następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: 1. naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że 14-dniowy termin dotyczy również sytuacji, w której organ wzywa wnioskodawcę do wykazania przesłanki "szczególnej istotności" w uzyskaniu żądanej informacji publicznej; 2. naruszenie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną interpretację i uznanie przez Sąd, że przepis ten ma zastosowanie również w przypadku, gdy brak możliwości udostępnienia przez organ informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku wynika z przyczyn zależnych wyłącznie od wnioskującego. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie pełnomocnik organu złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. P., reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozpoznanie przedłożonej Sądowi sprawy wymagało uwzględnienia, że bezczynność oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z powyższych przepisów wynika, że dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. skarga kasacyjna podnosi, że powodem niedochowania ustawowego 14-dniowego terminu była konieczność wystosowania przez organ pisma wzywającego wnioskodawcę do wykazania przesłanek przemawiających za szczególną istotnością żądanej informacji dla interesu publicznego. Powyższe - w ocenie organu - przemawia za błędnym uznaniem, że znajdował się on w zarzucanej mu bezczynności. Powyższa argumentacja w świetle przedstawionych na wstępie uwarunkowań prawnych nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy zauważyć, że wniosek skarżącej przesłany do organu w formie e-mail w dniu 21 grudnia 2015 r., uzupełniony następnie przez stronę w dniu 15 stycznia 2016 r., powinien na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przyjmując datę sprecyzowania wniosku - zostać załatwiony do dnia 29 stycznia 2016 r. Pomimo możliwości przedłużenia tego terminu, jaka wynika z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ z niej nie skorzystał. W ostatnim dniu terminu wystąpił jedynie o wykazanie przez stronę szczególnego interesu publicznego, zakreślając na odpowiedź 7-dniowy termin, pomijając informację o przedłużeniu terminu, w jakim nastąpi odpowiedź na złożony wniosek. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że okoliczność zwrócenia się do strony o wykazanie spełnienia przesłanki istnienia szczególnego interesu publicznego, nie zwalnia organu od dochowania terminów, z jakimi ustawa o dostępie do informacji publicznej wiąże obowiązek udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek. Z kolei zaś ocena trafności podejmowanych przez organ czynności w kontekście rozważenia istnienia interesu publicznego, z jakim ustawa wiąże możliwość udzielenia informacji przetworzonej, pozostaje poza zakresem rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność organu. Kwestia ta bowiem jest elementem merytorycznych rozważań nakierowanych na przedmiot udzielenia, bądź odmowy udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie. Brak zatem możliwości przyjęcia, że zaskarżony wyrok w zakresie w jakim stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, został wydany z naruszeniem art. 13 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uznając natomiast za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna nieprawidłowo wiąże możliwość przedłużenia 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej jedynie z sytuacją, w której przyczyna opóźnienia leży wyłącznie po stronie organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie zachodzi potrzeba przedłużania tego terminu w usprawiedliwionej okolicznościami sytuacji, w której to uzyskanie informacji uzależnione jest od podjęcia działania przez wnioskodawcę. Wadliwość przedstawionej argumentacji wynika już z samego brzmienia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W świetle bowiem tego przepisu na organie, będącym zobowiązanym do dotrzymania terminów określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., spoczywa obowiązek poinformowania wnioskodawcy o fakcie uchybienia terminu, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udzieli odpowiedzi na złożony wniosek. Ustawodawca zatem nie różnicuje sytuacji, w której ciężar opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi na wniosek leży po stronie organu, czy po stronie wnioskodawcy. Z każdą z tych sytuacji powołany przepis wiąże konieczność powiadomienia wnioskodawcy o opóźnieniu i terminie, w jakim zostanie udzielona odpowiedź. W rozpoznawanej sprawie organ dokonywał czynności procesowe, jednakże nie informował o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania. Sama świadomość organu o braku możliwości dotrzymania 14-dniowego terminu, o czym zapewnia skarga kasacyjna, nie może w świetle art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowić o wywiązaniu się z nałożonego tym przepisem obowiązku. Powyższe rozważania czynią bezzasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 oraz art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.