IV SA/Wa 450/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi T. G. i D. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących T. G. i D. L. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpatrzeniu odwołania T. G. oraz D. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...]. nr [...] z dnia [...] listopada 1977r. ustalającej odszkodowanie T. i W. małżonkom L. w wysokości 192726 zł za działkę gruntu położoną na terenie wsi [...], oznaczonej nr [...] o pow. 1,0707 ha przejętą na własność Państwa jako teren budowlany – utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] 09.1975 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] z dnia [...].09.1975 r. nr [...] poz. [...], Naczelnik Gminy [...] ustalił granice terenu budowlanego przejmowanego na własność Państwa poprzez wskazanie nieruchomości położonych we wsi [...], gmina [...]., obejmujące m. in. działkę nr [...], stanowiącą własność W. i T. małż. L.. Następnie zarządzeniem nr [...] z dnia [...].07.1976r. dokonano zmiany nr [...] z dnia [...].09.1975 r. ustalono nowe granice terenu budowlanego przejmowanego na własność Państwa wskazując m.in. działkę nr [...] o powierzchni 1.0707 ha. Powyższe zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216. z późn. zm.), dalej jako ustawa. Z kolei zarządzeniem nr [...] z dnia [...].05.1977 r. w sprawie ustalania ceny wykupu gruntów za przejęte na własność Państwa tereny budowlane we wsi [...], gmina [...], Naczelnik Gminy [...] ustalił cenę wykupu gruntów przeznaczonych pod tereny budowlane w wysokości 18 zł. za 1m kw. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...] Naczelnik Gminy [...] ustalił odszkodowanie za działkę nr [...] w wysokości 192726 zł (pkt 1), na rzecz właścicieli ww. nieruchomości – T. i W. małż. L. (pkt 2), oraz wskazał, iż kwota odszkodowanie w wysokości 50000 zł. zostanie wypłacone w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, natomiast pozostałość zostanie uregulowana w równych ratach rocznych w kwotach nie przekraczających 50000 zł. (pkt 3). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...] wystąpili następcy prawni małż. L. – T. G. i D. L.. Decyzją z dnia [...] 07.2015r. Wojewoda [...] i odmówił stwierdzenia nieważności omawianej decyzji Naczelnika Gminy [...]. Rozpoznając odwołanie od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności organ odwoławczy zwrócił uwagę na następujące kwestie. Przede wszystkim prawidłowo w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] i ustalił, iż organem właściwym w przedmiocie odszkodowania, w dacie wydania decyzji z dnia [...].11.1977 r., stosownie do treści art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r., na obszarze gminy [...] był Naczelnik Gminy [...]. Brak zatem podstaw do stwierdzenia, aby naruszono przepisy o właściwości i spełnienia przesłanki nieważnościowej wskazanej pkt 1 art. 156 § 1 Kpa. Organ wskazał następnie, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].11.1977 r. nr[...], została wydana na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22.05.1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. nr 20, poz. 117) oraz art. 97 i 99 k.p.a. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Art. 10 ust. 2 powołanej ustawy stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Zdaniem Ministra przejmowanie terenów w trybie ustawy z dnia 31.01.1961r. miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości przewidzianej w ustawie z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobnie uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania i wynikało z przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel. W związku z tym postępowanie to nie wymagało przeprowadzania rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie było też wymagane sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego. Odszkodowanie za przejęte grunty na mocy ustawy było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości tj. stosowany był tylko rozdział drugi "Odszkodowanie" traktujący o zasadach ustalania odszkodowania. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału 3 i zawierały m.in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. Dalej organ odwoławczy przeprowadził wyliczenia co do wysokości przyznanego odszkodowania w powołaniu na akty normatywne i uznał, że organ odszkodowawczy w decyzji z dnia [...] 11.1977 r. nr [...] prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za przejętą na własność państwa nieruchomość o pow. 1.0707 ha w kwocie 192726 zł (18 x 10707m2 = 192726) w oparciu o przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...].01.1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r. nr [...] poz. [...]), art. 8 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia z dnia [...].05.1977 r. nr [...]. Jednocześnie zdaniem Ministra decyzja Naczelnika Gminy [...] wypełnia wymagania zawarte w art. 10 ust. 2 ustawy bowiem wskazuje kwotę odszkodowania, termin jej zapłaty oraz podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. G. oraz D.L.. Skarga wnosi o uchylenie decyzji organów obydwu instancji (wniosek uzupełniający w tym zakresie złożony na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 5 maja 2016r.) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), b) art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na terenach wsi (Dz. U z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.); Dalej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pominięcie aktualnych linii orzeczniczych: sądowoadministracyjnej oraz Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania ustalono bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania opinii biegłego. Wymóg natomiast powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi wynikał z art. 9 ust. 1 tej ustawy, w którym zawarto odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie to obejmuje zatem między innymi art. 22 ww. ustawy, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych. Skarżący nie podzielają natomiast poglądu organu, iż przejmowanie terenów w trybie ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla ustalenia odszkodowania, przewidzianej w ustawie z 12 marca 1958 r. Dalej - Minister Infrastruktury i Rozwoju pominął aktualną linii orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą niepowołanie biegłych oraz brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trakcie postępowania odszkodowawczego jednoznacznie traktowane jest jako rażące naruszenie prawa. Wskazuje na to szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pominięcie aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego stanowi naruszenie przepisu art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga ma usprawiedliwione podstawy, zarzuty w niej zawarte są uzasadnione, acz argumentacja prawna nie jest wyczerpująca. Niemniej należy uznać za w pełni uzasadnioną podniesioną kwestię stosowania zarówno zasad, jak i trybu przy stosowaniu ustawy z 1961r. zastrzeżonych dla wywłaszczeń przeprowadzanych w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Istota bowiem sporu sprowadza się do wykładni przepisów prawa materialnego tj. norm zawartych w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216. z późn. zm.). Skarżący w opozycji do organu twierdzi bowiem, że przy ustalaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia odbywającego się na gruncie ustawy z 1961r. znajdują zastosowanie regulacje ustawy z 1958r. zarówno zawarte w jej rozdziale 2. jak i 3. Oznacza to zachowanie pełnej procedury przy ustalaniu odszkodowania, w tym powołania biegłego celem ustalenia odszkodowania i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, na której biegły zostaje wysłuchany. Taka wykładnia przepisów powoduje, że stanowisko Ministra zakładające tzw. uproszczoną procedurę jest błędne i w tym zakresie Sąd Wojewódzki uznaje tok rozumowania skarżących za prawidłowy. Konsekwencją tego jest przyznanie, że organ miał obowiązek zbadania, czy do ustalenia odszkodowania został powołany biegły, a następnie czy została przeprowadzona rozprawa, na której został wysłuchany tenże biegły. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w konsekwencji doprowadziła do naruszenia przepisów procesowych regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Co prawda organ administracji w postępowaniu nadzorczym nieważnościowym organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają charakter wyłącznie kasacyjny. Nie ma zatem w tym postępowaniu proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Go 918/14). Niemniej jednak rolą organu nadzoru było ustalenie, czy zostały zachowane wszystkie wymogi zawarte w ustawie z 1958r., w tym dotyczące trybu ustalania odszkodowania. Wniosek taki Sąd wyprowadził z regulacji zawartych w ustawie z 1961r. oraz wykładni systemowej wszystkich zastosowanych norm, w tym przepisów wykonawczych. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Ustawa z 1961r. w tym zakresie przewidziała dwuetapowość wywłaszczenia oraz przyznania w zamian odszkodowania podmiotowi wywłaszczonemu. W pierwszej kolejności był sporządzany plan zagospodarowania przestrzennego, w jego zaś braku projekt wyznaczenia terenów budowlanych opracowywał właściwy do spraw planowania przestrzennego organ prezydium powiatowej rady narodowej, w porozumieniu z właściwym do spraw rolnych organem tegoż prezydium. Projekt wyznaczenia terenów budowlanych zatwierdzała gminna rada narodowa po rozpatrzeniu go łącznie z wnioskami i uwagami nie uwzględnionymi w projekcie. Jak stanowił art. 8 ust. 1 stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych będą przejmowały stopniowo na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. Przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następowało z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Przejęcie gruntów następuje w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów. Za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy (art. 8 ust. 1 ustawy), przy czym nie następowało wypłacenie odszkodowania z chwilą przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, lecz dopiero po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: 1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, 2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, 3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. W dalszych regulacjach ustawa nie przewidywała żadnych norm regulujących tryb postępowania przy wydawaniu decyzji ustalającej odszkodowanie. Natomiast w art. 16 tej ustawy stanowił, że Minister Rolnictwa określi, w porozumieniu z Ministrem Finansów, właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa (zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2), zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot (zgodnie z art. 15 ust. 2) oraz ponadto, w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń (w przypadkach określonych w art. 13-15). Oznacza to, że jeśli chodzi o tryb ustalania i wypłaty odszkodowania został on przekazany do uregulowania odrębnym aktem rangi aktu wykonawczego. W oparciu o wskazaną delegację Minister Rolnictwa wydał w dniu 22 maja 1973r. rozporządzenie w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973r, Nr 20, poz. 117). Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest § 1 stanowiący, ze wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z 1961 r. oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że rozporządzenie, jeśli chodzi o tryb postepowania w tych sprawach, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jak należy natomiast rozumieć zwrot: "przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości", w ocenie Sądu konieczne jest systemowe podejście do całokształtu przywołanych regulacji prawnych. Skoro ustawa z 1961r. odsyła w art. 9 ust. 1 do ustawy z 12 marca 1958r. jako regulującej kwestię odszkodowania, to również w tym zakresie konieczne jest tożsame rozumienie przepisów o wywłaszczaniu, co implikuje stwierdzenie, że również w zakresie trybu prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania znajdą zastosowanie przepisy ustawy z 1958r. Odmienna interpretacja tych przepisów powodowałoby sytuację, że w żadnym akcie, zarówno ustawowym, jak i wykonawczym nie zostałby uregulowany tryb postępowania w sprawach wywłaszczenia dokonanego w oparciu o ustawę z 1961r. Błędne jest zatem stanowisko Ministra, że tryb stosowany przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z 1961r. miał charakter uproszczony i nie było wymagane przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz sporządzenie operatu szacunkowego (str. 5 zaskarżonej decyzji). W ocenie Sądu ustawa z 1958r. również w zakresie rozdziału 3. zatytułowanego "Postępowanie wywłaszczeniowe" znajdowała zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z 1961r. Oznacza to konieczność rozważenia w postępowaniu nadzorczym czy przy wydaniu decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1977r. ustalającej odszkodowanie T. i W. małżonkom L., nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z 1958r. w zakresie dochowania reguł postępowania odszkodowawczego. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania nadzorczego pod kątem rażącego naruszenia przepisów ustawy z 1961r. w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w świetle interpretacji prawa przedstawionej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) oraz 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.