II SA/Rz 1299/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej: SKO lub Kolegium/, na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: u.d.p.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] orzekającą o wymierzeniu W. M. kary pieniężnej w kwocie 22 275,00 zł za zajęcie bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi publicznej powiatowej Al. [...] w R., działka nr 4/12, obr. ewid. [...] poprzez umieszczenie na przyczepie samochodowej o nr rej. [...], trzech jednostronnych reklam: dwóch prostokątnych o wymiarach 3m x 6m każda o treści "[...]" i jednej trójkątnej o wymiarach 0,75m x 3m, treści "[...]" w okresie od 2 do 31 grudnia 2014 r. (30dni). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Straż Miejską w [...] w dniach [...] do [...] grudnia 2014 r. ustalono, że na ogólnodostępnych miejscach postojowych przed Zespołem Szkół nr [...] w [...] zaparkowana została przyczepa o nr rej [...], na której umieszczono reklamę. Ustalono, że właścicielem przyczepy jest W. M. Kolejne oględziny wykazały, że przyczepa ta wraz z reklamą znajduje się we wskazanym miejscu kolejno w dniach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] grudnia 2014 r. Na umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie udzielono zezwolenia. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] marca 2015 r., którą na W. M. nałożono karę pieniężną w kwocie 22 275,00 zł za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia. Przy obliczaniu wysokości kary uwzględniono powierzchnię reklam, okres zajęcia pasa oraz stawki opłat określone w uchwale Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...].05.2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajecie pasa drogowego. W odwołaniu W. M., zakwestionował dokonane przez organ I instancji ustalenia, że należąca do niego przyczepka jest reklamą i zaparkowanie takiego pojazdu w obrębie pasa drogowego, w miejscu do tego przeznaczonym, jest zajęciem tego pasa bez zezwolenia. Wskazał, że będący przedmiotem sporu pojazd zarejestrowany został jako przyczepka lekka, przystosowana do transportu materiałów, dopuszczalna ładowność to 100kg. Posiada opłacone OC, wykonany przegląd techniczny, posiada certyfikat zgodności WE oraz dokument określający wyposażenie pojazdu. Z powyższego wynika jasno, że pojazd ten ze względu na cechy konstrukcyjne, przeznaczony jest również do innych celów, aniżeli wyłącznie cele reklamowe. W ocenie odwołującego decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zaparkowanie pojazdu w miejscu do tego przeznaczonym, jest krzywdząca i zasadne jest jej uchylenie i umorzenie postępowania. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych W. M. podkreślił, że zaparkowanie przyczepy, która jakkolwiek opatrzona jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym, jednakże nie została konstrukcyjnie przeznaczona wyłącznie do celów reklamowych, należy uznać za zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej. Odwołujący zakwestionował także dokonaną przez organ I instancji interpretację definicji reklamy. Podał, że decyzja nie uwzględnia rodzaju i funkcji pojazdu, tj. lekkiej przyczepy wykorzystywanej do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, którą zaparkował na wyznaczonym do tego miejscu. Fakt blokady na kole, powodowany był obawą przywłaszczenia przyczepki przez osoby trzecie. Wyjaśnił także, że jego przedsiębiorstwo posiada klientów na terenie całego województwa podkarpackiego, a długi okres korzystania z parkingu powodowany był faktem, że jego pracownicy w okresie przedświątecznym nie dysponowali wolnym czasem, by przyczepę przywieźć do siedziby firmy w J. W jego ocenie decyzja narusza także swobodę działalności gospodarczej, zagwarantowaną art. 20 Konstytucji RP. Opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2015 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podniosło, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 40 ust. 1, ust. 3, ust. 12 u.d.p. Cytując treść tych przepisów wskazało, że w przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt umieszczenia tablicy informacyjnej na ruchomej przyczepie w pasie drogowym Al. [...] w [...] w okresie od [...] do [...] grudnia 2014 r. oraz brak zezwolenia na jej umieszczenie w pasie drogowym. Kolegium wyjaśniło, że nie podziela poglądu odwołującego, jakoby tak zlokalizowana przyczepa z informacją o prowadzonej działalności gospodarczej nie nosi cech reklamy o jakiej mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Organ wyjaśnił, że z zalegającej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że umieszczona w pasie drogowym tablica informacyjna odpowiada definicji "reklamy" zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p. Zawierała opatrzoną grafiką informację o ofercie sprzedaży mebli w ramach prowadzonej przez odwołującego działalności gospodarczej, była umieszczona w sposób eksponowany, przez znaczny okres czasu i w tym okresie nie służyła do żadnych innych celów niż reklamowe. Twierdzeniu odwołującego o innym przeznaczeniu przyczepy samochodowej niż reklamowa przeczy fakt umieszczenia na niej informacji o treści "Przyczepka do wynajęcia, skuteczna reklama", co wskazuje jednoznacznie na cel w jakim jest wykorzystywana. Ponadto zarówno wymiary tablicy reklamowej umieszczonej na przyczepie, jak i miejsce w którym została ona umieszczona wskazują, że spełnia ona przesłanki z art. 4 pkt 23 u.d.p. Kolegium zaznaczyło, że z przywołanych przez odwołującego orzeczeń sądów administracyjnych nie wynika brak możliwości uznania za reklamę w rozumieniu u.d.p. tablic reklamowych umieszczonych na przyczepie samochodowej. Reasumując stwierdziło, że umieszczenie spornej reklamy objęte było obowiązkiem uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi i ustalenia w tym zakresie stosownej opłaty. Prawidłowo organ I instancji nałożył karę pieniężną, za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, co było zasadne w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Prawidłowo też ustalono jej wysokość, zgodnie z uchwalą Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. W skardze W. M. – zastępowany przez pełnomocnika adw. A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], zasądzenie kosztów postępowania wraz z kwotą opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. polegające na błędnym jego zastosowaniu i przyjęcie, że istniały podstawy do zastosowania tego przepisu a nawet jeśli tak to błędne ustalenie początkowej daty. Według skarżącego kara winna zostać nałożona od dnia [...] grudnia 2014 r., tj. od dnia prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zarzucił także naruszenie art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa przyczepa jest reklamą w sytuacji, gdy zgromadzone dowody jednoznacznie wskazują, że służy ona także do przewozu rzeczy związanych z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania z wyłączeniem strony, nie informowanie go o podejmowanych czynnościach dowodowych, a nadto ich przeprowadzenie przed poinformowaniem skarżącego o wszczęciu postepowania. Zdaniem W. M. celowo nie był informowany o fakcie przeprowadzania czynności dowodowych. Od [...] grudnia 2014 r. dokumentowano lokalizację przyczepki, a informację o wszczęciu postępowania uzyskał dopiero [...] grudnia 2014 r. Powyższe miało na celu naliczenie wyższej kary finansowej. Zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, w sytuacji gdy dowody zebrane po 17 grudnia 2014 r., a więc po prawidłowym powiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania, nie wskazują by skarżący naruszył przepisy u.d.p. Skarżący podkreślił, że przy wymiarze kary organ nie powinien uwzględniać okresu kiedy nie był informowany o prowadzonym postępowaniu. Powołując się na poglądy judykatury przytoczył przykładowy katalog "reklam" i wskazał, że organ nie ustalił przeznaczenia przyczepy, a arbitralnie uznał, że jest to reklama w rozumieniu u.d.p. Zakwestionował sposób prowadzenia postępowania dowodowego, tj. przeprowadzenie czynności dowodowych przed formalnym zawiadomieniem skarżącego o toczącym się postępowaniu, czym pozbawiono go prawa do czynnego w nim udziału. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu (z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach). Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Według art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), dalej u.d.p. powołanego w materialnoprawnej podstawie zaskarżonej decyzji zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ust. 2 pkt 3). W myśl zaś ust. 3 tego artykułu za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (definicja ustawowa pasa drogowego zawarta jest w art. 4 pkt 1). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6, co wynika z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężną" oznacza, że organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego opisanego w tym przepisie. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08 związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (teza nadal aktualna). Organ może więc jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w wysokości przewidzianej w u.d.p. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionuje faktu zajmowania pasa drogowego (drogi powiatowej Al. [...] w [...], dz. 4/12, bor. [...]) przez umieszczoną przyczepę samochodową i wielkości powierzchni jego zajęcia, natomiast nie zgadza się ze stanowiskiem organów, iż zamieszczona na niej tablica z informacją o prowadzonej przez niego działalności gospodarczej stanowi reklamę, na umieszczenie której obowiązany był uzyskać zezwolenie, jak to wynika z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy cyt. wyżej. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. Jak stanowi art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. W świetle tej definicji i znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej – na przedmiotowej przyczepie umieszczono dwie prostokątne tablice o wymiarach 3 m x 6 m każda z treścią: "[...]"i jedna trójkątna o wymiarach 0,75 m x 3 m z treścią: "[...]" - nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż przyczepa – reklama z informacją o prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej stanowiła reklamę, na umieszczenie której jej właściciel obowiązany był uzyskać zezwolenie. Skoro ustawiona w tym miejscu (w pasie drogowym) stanowi widoczną dla użytkowników ulicy (czyli odbiorców) informację o rodzaju działalności gospodarczej, to należy uznać, że spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 23 u.d.p. i potraktować przyczepę jako reklamę w rozumieniu tego przepisu, za której usytuowanie bez zezwolenia organ zobligowany jest wymierzyć karę. Potencjalna możliwość wykorzystania tej przyczepy także do innych celów, jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest bez znaczenia, skoro w okresie zajmowania pasa drogowego służyła wyłącznie celom reklamowym. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i argumentacji skarżącego mającej wspierać tenże zarzut, bowiem nie daje ona żadnych podstaw do uznania, iż obowiązki określone tymi przepisami zostały przy wydaniu zaskarżonej decyzji zaniedbane, w szczególności w stopniu wskazującym na wzruszenie zaskarżonej decyzji. Nie jest też trafny pogląd skarżącego, iż kara pieniężna wymierzona winna być dopiero od [...] grudnia 2014 r., tj. od daty prawidłowego zawiadomienia go o wszczęciu postępowania. Mając na uwadze obowiązki zajmującego pas drogowy wynikające z przepisów prawa (obowiązek prawidłowego rozeznania stanu faktycznego i prawnego oraz uprzedniego uzyskania zezwolenia) nie można zgodzić się ze skarżącym, że w tym przypadku kara winna być naliczona od momentu, gdy organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych, jak trafnie wskazano w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r. WSA w Gliwicach (II SA/Gl 620/13) nie zobowiązuje zarządcy drogi do działań o charakterze sygnalizacyjnym, których celem byłoby wezwanie właściciela reklamy do usunięcia naruszenia prawa. Istotne jest w obowiązującym stanie prawnym, że dla podmiotu zajmującego pas drogowy ustawodawca przewidział odpowiedzialność bezwzględną, opierającą się wyłącznie na stwierdzeniu faktu naruszenia przepisu. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.