II OSK 551/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 623/16 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz S.T. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 623/16, oddalił skargę S. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Polski i innych państw obszaru Schengen. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. orzekł o zobowiązaniu S. T. do powrotu, zakazie ponownego wjazdu na terytorium Polski na okres 1 roku od dnia wykonania decyzji lub - w przypadku braku informacji o jej wykonaniu - od dnia upływu terminu dobrowolnego powrotu. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu dobrowolnego powrotu i wyznaczył nowy termin dobrowolnego powrotu na 15 dni od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.) decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, gdy wykonuje lub wykonywał pracę bez wymaganego zezwolenia na pracę lub zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia mu wykonywania pracy, lub został ukarany karą grzywny za nielegalne wykonywanie pracy. W dniu [...] września 2015 r. pracownicy Państwowej Inspekcji Pracy w [...] przeprowadzili kontrolę legalności wykonywania pracy w firmie [...]. W trakcie tej kontroli ustalono, że skarżąca [...] wykonywała pracę na rzecz ww. pracodawcy, nie posiadając stosownego zezwolenia na pracę lub oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi zarejestrowanego we właściwym miejscowo powiatowym urzędzie pracy. W trakcie powyższej kontroli pracodawca przedstawił kontrolującym: umowę zlecenia zawartą [...] pomiędzy przedsiębiorcą a skarżącą, druk zgłoszenia cudzoziemki do ZUS-u, w którym jako datę powstania obowiązku ubezpieczenia wskazano dzień [...] r. Oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy S.T. na rzecz ww. podmiotu zostało zarejestrowane w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu [...] września 2015 r. W tym samym dniu urząd wydał przedsiębiorcy [...] oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy dla skarżącej zarejestrowane na okres [...]. W związku z powyższym przedsiębiorca zawarł ze skarżącą ponowną umowę zlecenia [...] r. Zgodnie z ustną informacją udzieloną przez przedsiębiorcę ustalono, że wszystkie umowy cywilnoprawne zawierane są w jego firmie na okres jednego miesiąca i ponawiane w następnym miesiącu. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez skarżącą przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004, nr 99, poz. 1001), poprzez wykonywanie pracy na rzecz firmy [...] bez zezwolenia na pracę. Odnosząc się do zarzutu odwołania co do braku poinformowania przez pracodawcę o obowiązkach związanych z zatrudnieniem organ wskazał, że to w interesie cudzoziemca leży zapoznanie się z przepisami obowiązującymi w kraju, do którego się udaje. W kwestii braku świadomości wykonywania przez cudzoziemkę pracy w sposób nielegalny organ podniósł, że nie ma to znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podzielił stanowisko organu I instancji, że wobec cudzoziemki nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 303 ust. 1 w związku z art. 348 i 351 ustawy o cudzoziemcach, uzasadniających udzielenie jej zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo zgody na pobyt tolerowany. W ocenie Sądu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nie miał wpływu fakt konwalidacji uchybienia poprzez zarejestrowanie w dniu kontroli tj. [...] września 2015r. wymaganego oświadczenia przez jej pracodawcę. Sąd wskazał, że dla zastosowania art. 302 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach istotne były jedynie ustalenia dotyczące nielegalnego wykonywania pracy [...] r. W skardze kasacyjnej wniesionej podniesiono następujące zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 11 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647) poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż art. 302 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach znajduje zastosowanie tylko w przypadku przypisania odpowiedzialności wykroczeniowej sprawcy czynu z art. 120 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia potwierdzonej prawomocnym wyrokiem sądu, podczas gdy tylko ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny (a nie wykroczenia); 2) naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7 i 8, 77 § 1 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, iż decyzja zobowiązująca do powrotu skarżącej nie powinna być wydana z uwagi na treść art. 302 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 120 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy tj. że wina niedopełnienia formalności związanych z legalnym zatrudnieniem leżała po stronie pracodawcy, który wprowadził w błąd skarżącą (w szczególności potwierdza to oświadczenie złożone przez pracodawcę, tym bardziej, że argumentacja strony była taka sama od momentu składania odwołania tj. [...] listopada 2015 r., nie stworzono ją na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego); 3) naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niewyjaśniające dlaczego oświadczenie byłego pracodawcy złożone na etapie postępowania sądowego jest nieistotne, a argumentacja skarżącej niewiarygodna; 4) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 302 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie tylko w przypadku przypisania odpowiedzialności za wykroczenie sprawcy czynu z art. 120 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia potwierdzonej prawomocnym wyrokiem sądu, podczas gdy znajduje on zastosowanie również wtedy, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza zaistnienia sprawstwa w tym zakresie (vide: oświadczenie pracodawcy z dnia [...] lutego 2016 r. o wyłącznej odpowiedzialności za powstałe uchybienia), a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie; 5) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 303 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki do udzielenia zgody ze względów humanitarnych, a w konsekwencji niezastosowanie art. 303 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię treści art. 302 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, albowiem warunkiem wyłączenia przepisów odnoszących się do możliwości zobowiązania cudzoziemca do powrotu nie jest uprzednie prawomocne skazanie pracodawcy cudzoziemca. Decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu na podstawie art. 302 ust. 1 pkt. 4 ustawy o cudzoziemcach nie może być wydana w każdym przypadku ustalenia, że do nielegalnego zatrudnienia doszło w związku z wprowadzeniem cudzoziemca w błąd, wyzyskania błędu, wykorzystania zależności służbowej lub niezdolności do należytego pojmowania przedsiębranego działania. Reasumując, nie jest wymagane prawomocne skazanie pracodawcy za popełnione wykroczenie na podstawie art. 120 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dla wyłączenia możliwości wydania decyzji zobowiązującej cudzoziemca do powrotu na podstawie art. 302 ust. 4 w zw. z art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Ze względu na trafny zarzut naruszenia prawa materialnego doszło do naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że "nieistotne jest oświadczenie byłego pracodawcy złożone na etapie postępowania sądowego biorące na siebie odpowiedzialność za niedopełnienie formalności związanych z zatrudnieniem cudzoziemca". Już w odwołaniu skierowanym do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców skarżąca wskazała, że organ wydający decyzję nie przesłuchał pracodawcy w postępowaniu wyjaśniającym. Podniesione w odwołaniu okoliczności były istotne dla oceny przesłanek materialnych mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. Rola Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w odróżnieniu od roli sądu, nie ogranicza się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i kompetencjami organu II instancji (art.138 K.p.a.), obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę a nie ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji. Sąd I instancji, w razie stwierdzenia, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia miał obowiązek uwzględnić skargę. Należy podkreślić, że prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe wymaga, by organy administracyjne wypełniały obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. Obowiązek ten oznacza, że organ nie tylko z własnej inicjatywy powinien gromadzić dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ale także, by przeprowadził dowody wskazane przez stronę, jeżeli mają znaczenie dla sprawy. Organ II instancji pominął przesłuchanie pracodawcy skarżącej na okoliczność powołaną w art. 120 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. W rozstrzyganej sprawie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie odniósł się do zgłoszonej argumentacji skarżącej już na etapie odwołania a mającej na celu wykazanie istnienia przesłanek wskazanych w art. 302 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach. Podkreślić należy, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy jakie zostały podniesione przy piśmie z dnia [...] października 2015 r. do Komendanta Oddziału Straży Granicznej w [...]. Organ wskazał, iż w stosunku do przedsiębiorcy skierowano wniosek o ukaranie do Sądu Rejonowego w [...] zgodnie z art. 120 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 13 e ustawy o promocji zatrudnienia. Z tych względów, należało podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami procedury administracyjnej (art. 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a.). Wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, w sprawie nie zebrano w sposób należyty materiału dowodowego ani nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego, a zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna podlega zatem uwzględnieniu, jako oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z przytoczonych wyżej względów z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą uwzględnił z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zasądził w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed sądem I instancji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 188 i art. 193 P.p.s.a.