II OZ 1243/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S. i K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 163/16 odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w sprawie ze skargi E. S. i K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych i zakazu użytkowania budynku postanawia: oddalić zażalenie Pismem z dnia 8 sierpnia 2016 r. E. S. i K. S. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia przez skarżące - współwłaścicielki budynku usługowo-hotelowego-restauracji "[...]" w W. nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym tego budynku - przez: 1) wykonanie barierki przy schodach, 2) podwyższenie balustrady wzdłuż tarasu, 3) naprawienie izolacji gazowej, 4) naprawienie rynny, 5) zabezpieczenie luźno wiszących przewodów elektrycznych, 6) naprawienie płyt balkonowych, kratki odwodnienia liniowego i okładziny kamiennej schodów, 7) wykonanie barierki - oraz zakazu użytkowania tego obiektu z uwagi na występujące zagrożenie bezpieczeństwa jego użytkowników i pracowników. Decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności W skardze pełnomocnik skarżących wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...]. W uzasadnieniu podniósł, że istnieje realne niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji gdy nie istnieje jakiekolwiek zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia. Wskazał, że oczywistym jest fakt, że wykonanie zaskarżonej decyzji pociąga za sobą wysokie i wymierne straty finansowe. Pełnomocnik skarżących wskazał, że wobec wykonania przez skarżące decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. nieaktualny stał się zakaz użytkowania przedmiotowego budynku, zatem do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania sądowego zasadnym jest wystąpienie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Podniósł, że w przypadku uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji ich wcześniejsze wykonanie doprowadziłoby skarżące do znacznych strat finansowych spowodowanych zakazem prowadzenia działalności gospodarczej, z czym wiążą się skutki wynikające z niemożności realizowania zobowiązań wynikających z umów jakie skarżące zawarły w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. W piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r., będącym uzupełnieniem skargi, skarżące podały, że usunęły stwierdzone nieprawidłowości wskazane w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. i dołączyły na tę okoliczność opinię techniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 maja 2016 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Po rozpoznaniu zażalenia skarżących Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OZ 673/16 uchylił postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. podnosząc, że umknęło uwadze sądowi wojewódzkiemu, że orzekając w kwestii wstrzymania wykonania sąd powinien uwzględnić zmianę okoliczności (art. 61 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. W szczególności rozważyć należy czy - deklarowane przez stronę skarżącą i uprawdopodobnione przedłożonymi dokumentami - wykonanie przezeń robót określonych w decyzji nakazowej organu I instancji, uzasadnia objęcie strony ochroną tymczasową w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. w części odnośnie zakazu użytkowania obiektu budowlanego. W tym zakresie celowe jest uzyskanie stanowiska organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyny w Warszawie zarządzeniem z dnia 19 lipca 2016 r. wezwał organ I instancji do wskazania: czy roboty budowlane nałożone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], znak: [...], zostały wykonane w całości przez skarżące; oraz czy zostało wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie użytkowania przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na ww. wezwanie, pismem z dnia 28 lipca 2016 r., organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 7 lipca 2016 r. dokonano jedynie zewnętrznych oględzin przedmiotowego budynku pod kątem wykonania obowiązków nałożonych decyzją organu I instancji, bowiem nie wyrażono zgody na udostępnienie wnętrz budynku celem przeprowadzenia oględzin. Organ I instancji podał, że z treści sporządzonego protokołu z dnia 7 lipca 2016 r. nr: [...] wynika, że nie wykonano całości robót budowalnych. Ponadto dodał, że przedmiotowy budynek jest nadal użytkowany, wbrew wydanemu w decyzji organu I instancji zakazowi. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 września 2016 r., na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzajacej ją decyzji organu I inistancji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że dokonując oceny przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania nie można pominąć faktu, źe organ I instancji nakazując wykonanie określonych robót budowlanych i jednocześnie zakazując użytkowania przedmiotowego budynku kierował się zapewnieniem bezpieczeństwa jego użytkowników i pracowników. Stwierdzić zatem należy, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przez wykonanie określonych robót budowlanych pozwoli na doprowadzenie budynku do właściwego stanu technicznego oraz zapewni bezpieczeństwo jego użytkowania. W ocenie Sądu, ochrona bezpieczeństwa użytkowników budynku i pracowników nie przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, a skarżące nie wykazały potrzeby ochrony dóbr wyżej sklasyfikowanych niż zdrowie i życie ludzkie. Ponadto Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż skarżące nie umożliwiły organowi dokonanie oceny, czy faktycznie nałożone decyzją organu I instancji obowiązki zostały wykonane w całości, bowiem nie wyraziły zgody na udostępnienie wnętrz budynku celem przeprowadzenia oględzin, co wynika chociażby z protokołu oględzin z dnia 7 lipca 2016 r. nr [...]. Dodać również należy, że protokół ten potwierdza, że nie wykonano całości robót budowalnych, a przedmiotowy budynek jest nadal użytkowany przez skarżące, wbrew wydanemu w decyzji organu I instancji zakazowi. E. S. i K. S. wniosły zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 września 2016 r. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane, poprzez: 1. błędne uznanie, że w niniejszej sprawie niezasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla m.st. Warszawy z uwagi na: • rzekome nie wykonanie przez skarżące całości robót określonych decyzją organu I instancji i oparcie się w tym zakresie wyłącznie na treści protokołu z oględzin z dnia 7 lipca 2016 r., bez wskazania jakie konkretnie roboty wymienione w w/w decyzji nie zostały wykonane, podczas gdy w rzeczywistości skarżące wykonały w całości wszystkie roboty wskazane w decyzji organu I instancji, co potwierdza zarówno opinia mgr. inż. K. R., który w dniu 21 sierpnia 2015 r. sporządził protokół odbioru usunięcia nieprawidłowości, jak i opinia techniczna potwierdzająca usunięcie wszystkich nieprawidłowości zawartych w decyzji organu I instancji, przedłożona przez skarżące wraz z pismem z dnia 22 grudnia 2015 r.; • niewykazanie przez skarżące "potrzeby ochrony dóbr wyżej skalsyfikowanych niż zdrowie i życie ludzkie", podczas gdy skarżące nawet nie starały się wykazać takiej okoliczności, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie istniało i nie istnieje zagrożenie zdrowia lub życia ludzkiego, a wszystkie prace objęte decyzją organu I instancji zostały przez skarżące wykonane i zważywszy na rodzaj i charakter "nieprawidłowości" ujawnionych przez organ I instancji ich usunięcie, potwierdzone przedłożonymi przez skarżące protokołem i opinią, nie budzi wątpliwości, a sformułowanie przez Sąd I instancji powyższej tezy nie jest poparte wskazaniem jakie konkretnie "uchybienia" (w szczególności objęte protokołem oględzin z dnia 7 lipca 2016 r.) miałyby zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. Już chociażby z tego względu oczywiste jest, że w przedmiotowym budynku nie istnieją uchybienia - niewykonane prace, które zagrażałyby zdrowiu lub życiu ludzi. Nie istnieje również, błędnie podnoszona przez Sąd I instancji, negatywna przesłanka nie przemawiająca za wstrzymaniem wykonania zaskarżanej decyzji, jaką jest ochrona użytkowników budynku i pracowników; 2. niewykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OZ 673/16: • i nieuzyskanie stanowiska organów nadzoru budowlanego w zakresie ustalenia czy deklarowane przez stronę skarżącą i uprawdopodobnione przedłożonymi dokumentami, wykonanie przezeń robót określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., rzeczywiście nastąpiło i czy uzasadnia przez to objęcie strony ochroną tymczasową w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., • oparcie się przez Sąd Instancji wyłącznie na błędnym i zawierającym nieprawdziwe stwierdzenia piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2016 r., w którym nie wskazano jakie konkretnie roboty wymienione w w/w decyzji organu I instancji nie zostały wykonane, • nieuzyskanie przez Sąd I instancji stanowiska Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w w/w kwestii, pomimo wyraźnego obowiązku uzyskania takiego stanowiska - wskazanego w w/w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżące wniosły o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania zażaleniowego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wskazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie skarżące nie wykazał w sposób prawidłowy okoliczności, które stanowiłyby uprawdopodobnienie istnienia warunków do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Nie wynika to także z okoliczności i charakteru sprawy. Przesłanką wstrzymania wykonania orzeczenia jest ocena zmiany sytuacji strony skarżącej na skutek wykonania zaskarżonego aktu. Wbrew zarzutom zażalenia WSA w Warszawie wykonał wytyczne zawarte w postanowieniu NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. i wezwał w piśmie z dnia 20 lipca 2016 r. organ I instancji do nadesłania koniecznych do rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie informacji, a organ ten wykonał to wezwanie nadsyłając pismo z dnia 28 lipca 2016 r. Dodatkowo wskazać należy, że z załączonego do pisma z dnia 28 lipca 2016 r. protokołu nr [...] z dnia 7 lipca 2016 r. wynika wprost, że skarżące nie wyraziły zgody na udostępnienie wnętrz budynku do oględzin i oceny czy wykonano określone roboty budowlane i czy przestrzegany jest zakaz użytkowania budynku. Pracownik PINB dla m.st. Warszawy dokonał jedynie oględzin z zewnątrz budynku, co jest nie wystarczające do oceny, czy wykonano określone roboty budowlane nałożone decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Skarżące powołują się na opinię techniczną sporządzoną przez inż. R. Z. na okoliczność wykonania obowiązków nałożonych na nie przez PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r., jednakże dopiero podczas kontroli dokonanej przez uprawniony do tego organ można ocenić, czy wykonano wszystkie nałożone na inwestora obowiązki. Należy zauważyć, że regułą jest wykonalność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji a wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji następuje wyjątkowo. Dlatego w rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia jest to, że decyzja PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. nakładała zakaz użytkowania przedmiotowego budynku z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa jego użytkowników i pracowników oraz zawierała rygor natychmiastowej wykonalności. Z akt sprawy wynika zaś, iż pomimo zakazu przedmiotowy budynek jest użytkowany. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest zatem uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i WSA 2008/2/23.