VII SA/Wa 1819/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi S K i A K na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S K i A K kwotę 2 257 zł (dwa tysiące dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 f ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm.) nałożył na S i A K opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000zł w związku z samowolną budową muru oporowego długości 75m wybudowanego na działkach nr [...] i [...] w [...] . Jednocześnie organ określił sposób obliczenia opłaty wskazując, że mur oporowy zaliczany jest do kategorii VIII – inne budowle. Zgodnie zatem z art. 59 f Prawa budowlanego stawka opłaty (s) wynosi 500zł i ulega ona pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Stosując wzór określony w art. 59 f Prawa budowy (s) x (k) x (w), gdzie: s - stawka opłaty k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego w - współczynnik wielkości obiektu kwota opłaty wyniosła 125 000zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że S i A K na wskazanych działkach wybudowali samowolnie dwa mury oporowe o długości 110m i 75m, które stanowią samodzielne budowle, w związku z czym objęte zostały odrębnymi postępowaniami. Dalej organ wskazał, że do akt sprawy złożono opinię techniczną dotyczącą sposobu zabezpieczeń użytkowania działek nr [...] i [...] w [...] oraz ekspertyzę techniczną w sprawie stanu technicznego i jakości wykonania modernizacji zagospodarowania terenu, zabezpieczeń drogi, murów oporowych w otoczeniu budynku mieszkalnego na w/w działkach wykonaną przez dr n. techn. K G uprawnionego inżyniera budownictwa nr [...] rzeczoznawcę budowlanego nr [...]. Z ekspertyzy technicznej wynika, że przedmiotowe mury oporowe postały w latach 2011-2013. Roboty budowlane dotyczące modernizacji i reprofilacji położenia drogi dojazdu do budynku ze zmianą jej położenia wysokościowego wymagały zabezpieczenia powstałych skarp przed osuwaniem oraz wymywaniem przez wody zalewowe. Powstała w ten sposób strefa buforowa dla budynku mieszkalnego chroni go przed zalewaniem przez wody opadowe. Zdaniem organu podstawową funkcją murów oporowych pozostaje jednak zabezpieczenie skarp przed osuwaniem. Dlatego też, nie można zaliczyć przedmiotowych budowli do urządzeń melioracji wodnych, które nie wymagają pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego). Mur oporowy zgodnie z art. 3 pkt1 lit. b Prawa budowlanego należy do konstrukcji oporowych zaliczanych do budowli co oznacza, że inwestorzy obowiązani byli uzyskać pozwolenie na jego budowę. W toku przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego inwestorzy przedłożyli żądane dokumenty, konsekwencją czego jest nałożenie opłaty legalizacyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r. po rozpatrzenia zażalenia S i A K, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015r. w części dotyczącej oznaczenia rachunku bankowego, na który należy wnieść opłatę legalizacyjną wskazując nowy numer rachunku bankowego, w pozostałej części utrzymał zaskarżenie postanowienie w mocy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy wskazał na ekspertyzę stanu technicznego i jakości wykonania modernizacji zagospodarowania terenu, zabezpieczeń drogi, murów oporowych w otoczeniu budynku mieszkalnego w obszarze siedliska na działkach nr ew. [...] i [...] , opracowaną przez dr n. tech. K G. Podkreślił, że z ekspertyzy tej wynika, iż roboty budowlane polegające na modernizacji i reprofilacji położenia drogi dojazdu i placu serwisowego oraz zabezpieczenia skarp zostały wykonane w latach 2011–2013. W w/w dokumencie wskazano także, że prawidłowo wykonane mury i podłoże drogi dojazdu stanowią właściwą strefę buforu ochronnego dla budynku mieszkalnego, zabezpieczającą przed infiltracja wód zalewowych. Zdaniem biegłego jest to konstrukcja oporowa rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Mur wykonany został z betonu, cegieł, pustaków, kamieni lub bloków betonowych ułożonych na zaprawie. Konstrukcja posiada zbrojne słupy dodatkowych przypór i służy do wzmocnienia i zabezpieczenia ściany skarpy oraz budynku mieszkalnego przed zalewaniem. Odnosząc się do stanowiska skarżących organ uznał, że spornej konstrukcji nie można zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych ani do budowli przeciwpowodziowej, w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budownictwa wnieśli S i A K reprezentowani przez pełnomocnika. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 3 pkt 3 i 4 oraz art. 29 pkt 5, 10, 17 ustawy Prawo budowlane, a nadto naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 i 80 kpa. Skarżący podnieśli, ze organy pominęły znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany wykonawczy muru ochrony przeciwzalewowej sporządzony przez dra inż. K G, z którego wprost wynika, iż wykonany obiekt służy ochronie przeciwzalewowej frontu domu mieszkalnego, ciągu dojazdu i placu manewrowo-postojowego. Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest charakter obiektu wybudowanego na działkach nr [...] i [...]w [...] . Organy obu instancji przyjęły, ze wybudowany przez skarżących mur stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b – mur oporowy, którego podstawową funkcją jest zabezpieczenie skarp drogi dojazdowej do budynku przed osuwaniem. Stanowisko to pozostaje jednak w sprzeczności ze znajdującym się w aktach materiałem dowodowym, który organ zobowiązany był nie tylko wziąć pod uwagę, ale w przypadku odmiennej oceny charakteru budowli wyjaśnić przyczyny swojego stanowiska. Z projektu budowlanego wykonawczego muru ochrony przeciw-zalewowej i umocnienia buforu frontu fundamentu budynku mieszkalnego (...) na działkach nr ew. [...] i [...] sporządzonego w styczniu 2011r. przez dr n. tech. K G wynika, że podstawową funkcję techniczno-użytkową muru jest umocnienie ochrony przed zalewaniem wodami przyboru rzeki [...] wewnętrznej drogi dojazdowej oraz stanowisk postojowych, a także podpiwniczenia budynku mieszkalnego. W projekcie jednoznacznie stwierdzono, że "mury ochronne buforu zalewowo-powodziowego (...) nie podtrzymują naziomu, a zatem nie są murami oporowymi lecz umocnieniem ochronnym". W aktach sprawy znajduje się także ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego i jakości wykonania modernizacji zagospodarowania terenu, sporządzona w lutym 2014r., także przez dr n. tech. K G, z której wynika, że "prawidłowo wykonane mury i położenie drogi dojazdu stanowi właściwą strefę buforu ochronnego dla budynku mieszkalnego, zabezpieczającą przed infiltracją wód zalewowych". Obie ekspertyzy znane były zarówno Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budownictwa w [...] , jaki i [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budownictwa. Wywiedzenie z nich, że wykonane przez skarżących obiekty budowlane stanowią mur oporowy, którego wyłączną funkcją jest zabezpieczenie gruntu przed osuwaniem nie znajduje żadnego uzasadnienia. W aktach administracyjnych znajduje się także zaświadczenie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014r., z którego wynika, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]września 2007r., działki nr [...] i [...] obręb [...] w [...] położone są w części na terenie zalewowym do poziomu 76m n.p.m. Fakt sukcesywnego zalewania nieruchomości należących do skarżących potwierdza także kolejne pismo Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2015r. Oceniając charakter spornej konstrukcji wskazać należy, że do pojęcia "konstrukcji oporowej" odwołuje się art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane definiując pojęcie "budowli". Jednak ustawa nie zawiera definicji "konstrukcji oporowej". Stąd też uznając, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się określonymi pojęciami we wszystkich gałęziach prawa, o ile oczywiście odrębność definicji tych pojęć nie wynika wprost z właściwych przepisów, dopuszczalne jest pomocnicze sięgnięcie do definicji wynikających z przepisów innych niż stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Jedynie na marginesie zauważyć można, że definicja "konstrukcji oporowej" w polskim prawie znalazła swoje miejsce również w Polskiej Normie [...], która określa zasady projektowania i obliczeń statycznych ścian oporowych oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735). Jednakże decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. (por. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2015r. II SA/Go 53/15, Lex 1937971). Zgodzić należy się zatem ze skarżącymi, ze organy administracyjne obu instancji z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 §1 kpa) naruszając tym samym także art. 7 i 8 kpa. Wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W ocenie Sądu organy administracyjne nie sprostały tym wymogom bezrefleksyjnie przyjmując, że wzniesiony mur stanowi konstrukcję oporową – mur oporowy – co nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana na jej mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ppsa (Dz. U. z 2002r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.