II OSK 1986/16

Dnia 21 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 118/16 w sprawie ze skargi L.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L.F. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kolejno wydawanymi decyzjami z 10 października 2014 r., 30 grudnia 2014 r. i 17 marca 2015 r. Burmistrz Gminy i Miasta Szadek nakładał na skarżącego kary pieniężne za nieprzekazanie do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Szadek zmieszanych odpadów komunalnych w I i II kwartale 2013 r. Powyższe decyzje były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu odpowiednio decyzjami z [...] listopada 2014 r., [...] lutego 2015 r. oraz z [...] kwietnia 2015 r., z uwagi na niewyjaśnienie przez organ I instancji istotnych okoliczności faktycznych. Decyzją z [...] października 2015 r. Burmistrz Gminy i Miasta Szadek nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Szadek zmieszanych odpadów komunalnych w I i II kwartale 2013 r. Organ I instancji wskazał, że skarżący naruszył wymagania określone w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.). Przy ustalaniu wysokości kary zostały wzięte pod uwagę okoliczności wymienione w art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w szczególności, że nie przekazano stosunkowo niewielkiej ilości opadów, jak również, że nieprzekazane odpady zostały poddane recyklingowi, a skarżący działał w błędnym przeświadczeniu, że postępuje zgodnie z prawem. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z uchwały Nr XXVI/482/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 21 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2012 r. poz. 2366 ze zm.) Gmina Szadek została zaliczona do regionu II gospodarki odpadami komunalnymi. Dla tego regionu ustalono, że funkcję regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej jako "RIPOK") w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych pełni składowisko Dylów A, gm. Pajęczno. Instalacją zastępczą zostało ustanowione m.in. składowisko w Mostkach. Skarżący nie przekazał odpadów komunalnych zmieszanych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Szadek w I i II kwartale 2013 r. do RIPOK w Dylowie A. W ocenie organu odwoławczego, nie zachodził także wyjątek, który pozwala na przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej. Możliwość przekazania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej pojawia się zatem w przypadku awarii instalacji regionalnej, a dodatkowo, jak wynika z Planu gospodarki odpadami województwa łódzkiego, także w innych przypadkach uniemożliwiających przyjmowanie odpadów. Obowiązkiem RIPOK jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Istnieje zatem domniemanie, że moce przerobowe RIPOK są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów, o ile podmiot ją prowadzący nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej. W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że zmieszane odpady komunalne były magazynowane na składowisku w Mostkach przed ich przekazaniem do RIPOK, co zostało spowodowane względami organizacyjnymi, tzn. koniecznością zebrania odpowiedniej ilości opadów przed ich przekazaniem do RIPOK. Ze złożonych przez skarżącego sprawozdań za I i II kwartał 2013 r. wynika bowiem, że odpady komunalne zmieszane o kodzie 20 03 01 przekazane do składowiska w Mostkach zostały w całości poddane recyklingowi. Poddanie odpadów recyklingowi oznacza ich określone zagospodarowanie, podczas gdy magazynowanie odpadów, to jedynie ich "czasowe przechowywanie". Organ nie podzielił także stanowiska skarżącego, że z decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego, wynika prawo do magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych na terenie składowiska w Mostkach niejako z pominięciem regulacji wynikających z przepisów ustawowych. Pozwolenie zintegrowane pozwala skarżącemu na magazynowanie zmieszanych odpadów komunalnych na składowisku w Mostkach, jednak nie dowolnie, lecz z uwzględnieniem zasad gospodarowania tego rodzaju odpadami. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że złożenie nierzetelnego sprawozdania – czyli niezgodnego ze stanem faktycznym – jest deliktem administracyjnym, który również podlega karze pieniężnej. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Sąd I instancji wskazał, że podstawowym dowodem są sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, które skarżący złożył właściwemu organowi. Z treści tych dokumentów jednoznacznie wynika, że niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne o kodzie 200301 o łącznej masie 98,90 Mg (w I kwartale) i 98,97 Mg (w II kwartale) poddano w całości recyklingowi (symbol R15), osiągając tym samym poziom recyklingu odpowiednio 7,59% i 11%. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że skarżący nie przekazał odpadów do RIPOK. Z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że nie zachodziły przesłanki do przekazywania odpadów do instalacji zastępczej w Mostkach, ponieważ regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych – składowisko Dylów A nie uległa awarii, zaś jej moce przerobowe były wystarczające do zagospodarowania wszystkich zbieranych z terenu gminy Szadek zmieszanych odpadów komunalnych. W ocenie Sądu I instancji, recykling odpadów w całości w 2013 r. w świetle przedłożonych sprawozdań wyklucza ich magazynowanie aż do 2015 r., żeby następnie po upływie dwóch lat przetransportować je do RIPOK. Argumenty skarżącego dotyczące sposobu wypełniania sprawozdań i braku możliwości wpisania innych symboli niż te, które wskazują na przeprowadzenie procesu recyklingu oraz argumenty dotyczące posiadanego pozwolenia zintegrowanego, które dopuszcza magazynowanie odpadów, podważają rzetelność przedłożonych przez skarżącego sprawozdań. Oznacza to, że dotyczą one "fikcyjnego" stanu faktycznego sprawy. Treść sprawozdań musi odpowiadać rzeczywistości, zaś naruszenie wymagań ustawowych w tym zakresie podlega karze pieniężnej. W związku z powyższym Sąd I instancji nie podzielił zarzutów sformułowanych w skardze, odnoszących się do przepisów prawa procesowego i materialnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 k.p.a., art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, art. 9e ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z 17 ustawy o odpadach, a także art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, błędny jest również zarzut naruszenia art. 25 ust. 1-4 ustawy o odpadach. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 oraz z art. 107 § 1 k.p.a., przez brak rozpoznania wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi naruszeń oraz brak przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych do skargi. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że postępowanie administracyjne w istotny sposób naruszało podstawowe zasady jego prowadzenia. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: Po pierwsze, art. 25 ust. 1-4 ustawy o odpadach przez jego niezastosowanie i uznanie, że zebrane odpady komunalne powinny być niezwłocznie transportowane do RIPOK. Po drugie, art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach w związku z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie może magazynować zebranych odpadów komunalnych ze względów technicznych lub technologicznych przez okres nie dłuższy niż 3 lata oraz uznanie, że w związku z ich natychmiastowym nieprzekazaniem skarżący dopuścił się deliktu administracyjnego. Po trzecie, art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie wskazanych ustawowo sytuacji, w których transport do RIPOK nie musi się odbyć niezwłocznie po zebraniu odpadów komunalnych. Po czwarte, art. 9e ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 17 ustawy o odpadach przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek natychmiastowego przekazywania odpadów do RIPOK jest bezwzględny Po piąte, art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego niewłaściwe zastosowanie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 1 k.p.a. jak i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy prowadzące postępowanie stanu faktycznego. Wynika z niego jednoznacznie, że skarżący nie przekazał do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z obszaru gminy Szadek zmieszanych odpadów komunalnych w I i II kwartale 2013 r. co spowodowało naruszenie ustawowego obowiązku w tym zakresie określonego w przepisie art. 9e ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto w tej sprawie nie było kwestionowane, że w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych została już uruchomiona i funkcjonowała. Dlatego też znaczenie dla ewentualnego uwolnienia się skarżącego od odpowiedzialności za nieprzekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji regionalnej, miała ocena, czy instalacja regionalna nie mogła przyjmować tego rodzaju odpadów z powodu awarii lub z innych przyczyn. Jak wynika z akt sprawy organy tę kwestię rozważyły, co Sąd I instancji trafnie zaakceptował i przedstawił w tym zakresie stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w tej sprawie powyższe przesłanki w żadnym przypadku nie wystąpiły. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącego nie wystąpiły przesłanki do przekazywania tych zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej w Mostkach, ponieważ regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych – składowisko Dylów A nie uległa awarii, a jej moce przerobowe były wystarczające do zagospodarowania wszystkich zbieranych z terenu gminy Szadek zmieszanych odpadów komunalnych. Ponadto Sąd I instancji słusznie stwierdził, że recykling odpadów w całości w 2013 r. w świetle przedłożonych sprawozdań wyklucza ich magazynowanie do 2015 r., żeby następnie, czyli aż po upływie dwóch lat, przetransportować je do RIPOK. Z kolei twierdzenia skarżącego odnośnie trybu wypełniania sprawozdań i braku możliwości wpisania innych symboli niż te, które wskazują na przeprowadzenie procesu recyklingu jak i tłumaczenia dotyczące posiadanego pozwolenia zintegrowanego, które zezwala na magazynowanie odpadów, podważają w istocie rzetelność przedłożonych przez skarżącego sprawozdań w tym zakresie przedmiotowym. Po drugie, chybione są również wszystkie zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stanie faktycznym tej sprawy. Wykluczone jest bowiem magazynowanie z powyższych przyczyn tego rodzaju odpadów komunalnych, stąd brak jest także podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisów art. 25 ust. 1-4 ustawy o odpadach, jak również w związku z art. 3 pkt 5 ustawy o odpadach i art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wynika to z tego, że przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, który ma zastosowanie w tej sprawie jednoznacznie nakłada na takiego przedsiębiorcę obowiązek administracyjnoprawny przekazania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych, bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, czyli nie zezwala na ich uprzednie w tym celu magazynowanie. Z kolei przepis art. 17 ustawy o odpadach także nie zezwala na takie postępowanie z tymi odpadami. Ponadto nie nastąpiło również naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach ponieważ nie wystąpiły w tej sprawie żadne nadzwyczajne okoliczności, o których stanowią powyższe przepisy, np. awaria lub inne takie stany faktyczne uniemożliwiające niezwłoczne przekazanie tych zmieszanych odpadów komunalnych do danej instalacji regionalnej (RIPOK). Po trzecie, także nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ nastąpiła właściwa kontrola jego zastosowania przez ten Sąd. Wysokość kary pieniężnej nie narusza bowiem zasady proporcjonalności, ponieważ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność skarżącego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.