I SA/Wa 1764/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] ([...]), po rozpoznaniu wniosku M.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] ([...]) odmawiającego przyznania M. z M.K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] (nr hip.[...]). Organ wyjaśnił, iż ww. nieruchomość o pow. [...] łokci kw. objął dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej dekret. Obecnie stanowi ona mienie Skarbu Państwa działkę ew.: nr [...] (w trwałym zarządzie Ministerstwa Skarbu Państwa oraz nr [...] - ul. [...]. Z rejestru gruntów (na [...]) wynika, że w działce nr [...] zawiera się [...] m2, a w działce nr [...] [...] m2 z dawnej nieruchomości. Dalej wskazał, że w badanym orzeczeniu podano, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony był pod użyteczność publiczną i przydzielony inwestorowi publicznemu - wykonawcy narodowego planu gospodarczego, co nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasowych współwłaścicieli. Organ ustalił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nieruchomość ta była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...] zatwierdzonym przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] - prawidłowo uchwalonym (MP z 1948 r., Nr 50, poz. 290) i zrealizowanym. Po analizie rysunku i legendy ww. planu i mapy ewidencyjnej, organ stwierdził, że nieruchomość nr hip. [...] w przeważającej części mieści się w obszarze przeznaczonym na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (ok. 90 % terenu, ok. [...] m2), a jedynie w części (ok. 10 % terenu, tj. ok. [...] m2) w obszarze przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części na skwery, dziedzińce i postoje. W części wchodzącej obecnie w skład dz. ew. [...], w ww. planie przewidziane były drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Natomiast w części wchodzącej w skład dz. ew. [...] - plan w części przewidywał drogi (ok. [...] m2), a w części budynki użyteczności publicznej (ok. [...] m2). Z dokumentacji archiwalnej wynika, że nieruchomość zagospodarowana była przez dawną właścicielkę pod budownictwo mieszkaniowe. Prawidłowo zatem ustalono, że dotychczasowe korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie i odmówiono przyznania prawa własności czasowej w części w planie przeznaczonej na urządzenie dróg z urządzeniami pomocniczymi (ok. 90 % nieruchomości hipotecznej). Podobnie odnośnie ok. [...] m2 ww. nieruchomości nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie, co oznacza, że organ nie naruszył rażąco art. 7 ust. 2 dekretu. Z rysunku planu Nr [...] wynika, że ten fragment włączono do obszaru przeznaczonego pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części na skwery, dziedzińce i postoje. Część nieruchomości nr hip. [...] zawierała się w obszarze przeznaczonym pod budowę budynków Centrali Ministerstwa Przemysłu i Handlu. Przeznaczenie zaś nieruchomości na potrzeby administracji państwowej, gwarantowało jej wykorzystanie na cel publiczny, ogólnodostępny, czyli zgodny z ówczesnym planem. Konkludując organ stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła M.K. i wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...] (Dz. U. z 1947 r., Nr 52, poz. 268) w zw. z § 8 w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. z 1947 r. Nr 74, poz. 479) poprzez błędne uznanie, że obwieszczenie w Monitorze Polskim, bez daty uchwalenia, nazwy ani treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest ogłoszeniem skutkującym uzyskaniem przez plan mocy obowiązującej; - art. 7 dekretu poprzez niezbadanie, jakie było przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowej, jak i poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji co do części gruntu o pow. ok. [...] m2 w sytuacji gdy w tej części jego przeznaczenie w ww. planie przyjętym przez organ za obowiązujący w dacie wydania decyzji dekretowej nie wykluczało korzystania z nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez zaniechanie kompleksowego zbadania sprawy oraz wyczerpującej oceny materiału dowodowego, w szczególności błędne uznanie planu Nr [...] za plan obowiązujący w dacie wydania decyzji dekretowej i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, jaki plan obowiązywał i jakie było w nim przeznaczenie nieruchomości; - art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 dekretu w zw. z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla [...] i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze - poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej z ogłoszenia w Monitorze Polskim z 1948 r. Nr 50, poz. 290 nie wynika o jakim planie jest mowa, a samo ogłoszenie nie pozwala na weryfikację treści planu. Obwieszczenie niezawierające daty uchwalenia, nazwy, ani treści planu, nie jest zgodne z prawem i nie skutkuje uzyskaniem przez plan mocy obowiązującej zgodnie z ustawą o odbudowie [...] i rozporządzeniem wykonawczym do ustawy. Odnośnie nieruchomości o powierzchni ok. [...] m2 skarżąca powtórzyła, że jej przeznaczenie w planie Nr [...] nie wykluczało przyznania prawa własności czasowej. Organ wskazał bowiem, że ta część była przeznaczona w planie nr [...] pod "budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako skwery, dziedzińce i postoje". Sam organ podkreślił, że z wyrysu planu wynika, iż ta część nie była przeznaczona pod budynki, a więc nie było przesłanek do odmowy przyznania prawa własności czasowej do tej części. Nawet przy przyjęciu, że plan nr [...] był obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowej (co skarżąca kwestionuje), to zaskarżona decyzja w części o pow. [...] m2 jest i tak niezgodna z prawem, gdyż przeznaczenie tej części w planie nie wykluczało przyznania prawa własności czasowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania M. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Rozważania w niniejszej sprawie należy zatem poprzedzić wskazaniem, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ nie jest zatem uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać. Nadto, oceny legalności decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Dodać przy tym trzeba, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że weryfikowane w tym postępowaniu orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] nie jest obarczone wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę prawną orzeczenia wydanego w postępowaniu zwyczajnym stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Mocą tego aktu prawnego grunty na obszarze [...] przeszły na własność gminy [...] (art. 1 dekretu), a na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret przewidywał możliwość przyznania prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy na przejętym gruncie, na wniosek dotychczasowych właścicieli nieruchomości złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę [...] (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina miała obowiązek wniosek uwzględnić pod warunkiem, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). Powodem nieuwzględnienia wniosku M. K. o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu było jego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i przydzielenie terenu inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego, pod budowę budynku użyteczności publicznej, a więc brak możliwości korzystania z gruntu zgodnie z tym przeznaczeniem przez przeddekretowych właścicieli. Planem obowiązującym w dacie wydawania badanego orzeczenia dla terenu obejmującego ww. nieruchomość był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] (MP z 1948 r., Nr 50, poz. 290). Ze znajdującej się w aktach sprawy reprodukcji fragmentu tego planu przedstawiającej oznaczone geodezyjnie granice spornej nieruchomości wraz z legendą - wynika, że nieruchomość nr hip. [...] w znacznej części mieści się w obszarze przeznaczonym na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (ok. 90 % terenu, ok. [...] m2), a mniejsza część (ok. 10 % terenu, tj. ok. [...] m2) w obszarze przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej z jednoczesnym pozostawieniem niezabudowanej części na skwery, dziedzińce i postoje. W części wchodzącej obecnie w skład dz. ew. [...], w ww. planie przewidziane były drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, a w części wchodzącej w skład obecnej działki nr ew. [...]- plan w części przewidywał drogi (ok. [...] m2), a w części budynki użyteczności publicznej (ok. [...] m2). Oczywiste jest zatem, że w zakresie części gruntu przeznaczonego w planie miejscowym pod urządzenia drogi, nie da się pogodzić z możliwością korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela. Przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego nie przewidywały bowiem możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Na powyższe wskazuje art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, a także art. 12 ww. ustawy stanowiący, iż budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). W konsekwencji, jeśli obowiązujący wówczas plan miejscowy przeznaczał część gruntu dekretowego na urządzenie drogi, to nie może być kwestionowane, że wykorzystywania tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogła realizować osoba fizyczna. Powyższe skutkowało brakiem możliwość uwzględnienia wniosku przeddekretowej właścicielki w tej części. Odnosząc się natomiast do możliwość ustanowienia – na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - prawa własności czasowej tej części gruntu, który ww. plan przeznaczał pod użyteczność publiczną oceniana być musi w kontekście funkcji jaka w ramach tej użyteczności miała być realizowana na gruncie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że jak wyjaśniono w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (LEX nr 463485) przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 ww. dekretu. Dla oceny spełnienia przesłanki z tego przepisu fundamentalne znaczenie ma bowiem rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie (np. ochrona zdrowia, sport, rekreacja itp.). Konkretyzacja w tym zakresie winna zaś wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - też mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób mogła być udokumentowana. Oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej przyjmować należało przy tym w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując tych ustaleń należało zbadać, czy grunt może być, a nie że jest, bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. W postępowaniu nieważnościowym, w którym weryfikacji podlega orzeczenie dekretowe odmawiające przyznania prawa własności czasowej gruntu z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną obowiązkiem organu było zatem ustalenie rodzaju tej użyteczności. Takie ustalenia organ odwoławczy poczynił wyjaśniając że w ramach użyteczności publicznej przewidziane w ww. planie z 1948 r., przeważającą część opisanej na wstępie nieruchomości przeznaczono pod budowę siedziby Ministerstwa Przemysłu. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, w tym reprodukcji fragmentu planu (jego części graficznej i tekstowej) z naniesionym obrysem granic dawnej nieruchomości. a także potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopią opinii dyrektora Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy z dnia [...] skierowaną do Ministerstwa Przemysłu i Handlu, z której wynika, że w prawomocnym planie miejscowym nieruchomość ta została przeznaczona pod użyteczność publiczną z zaznaczeniem, że oznaczona literami od [...] do [...] powierzchnia obejmuje również tereny przeznaczone na skwery, przejścia piesze, oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, które również mają mieć charakter publiczny. W tym stanie rzeczy, skoro grunt opisanej nieruchomości przeznaczony był w akcie prawa miejscowego na siedzibę centralnych organów administracji państwowej oraz na skwery, przejścia piesze o charakterze publicznym, to funkcja jaką w ramach tej użyteczności na gruncie miała być realizowana – a która ze swej istoty nie mogła być wykonywana przez podmioty prywatne - wykluczała możliwość uwzględnienia wniosku dawnej właścicielki o przyznanie prawa wymienionego w art. 7 ust. 2 dekretu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn.. akt I OSK 1956/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że odmowa przyznania M.K. prawa własności czasowej do wyżej wymienionego gruntu nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a tym bardziej w sposób rażący. Skoro nie było podstaw do usunięcia z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...], to zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia odpowiadają prawu. Podobnie - wbrew zarzutom skargi co do mocy obowiązującej ww. planu - zasadnie wyjaśnił Minister, że plan został prawidłowo uchwalony i ogłoszony, a więc był obowiązujący. Uchwalono go bowiem [...], a ogłoszono w Monitorze Polskim dzień później tj. [...] (Nr 50 poz. 290). Na zachowanych kopiach fragmentów planu widnieje nieruchomość przy ul. [...] oraz informacje o organie uchwałodawczym (Naczelnej Radzie Odbudowy [...]), dacie uchwalenia ([...]) oraz, że został mu nadany nr [...]. Nadto, podanie w obwieszczeniu, że ww. plan swoim zakresem obejmuje osiem ulic m.in. [...] nie pozostawia wątpliwości, że w tej dacie, na tym terenie nie obowiązywał lub nie obowiązywały inne plany miejscowe, jak sugerowała skarżąca. Zdaniem Sądu, powyższe znajduje potwierdzenie również w piśmie Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] skierowanym do ówczesnego Ministerstwa Infrastruktury. Organ nadzoru, jak wyjaśniono na wstępie, nie jest uprawniony do badania prawidłowości aktów prawnych, na podstawie których weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zapadło. W konsekwencji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...] w zw. z § 8 w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wymienionych w skardze, a tym bardziej istotnych, a tylko takie mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.