IV SA/Gl 1148/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 13 maja 2015 r. E.K. (dalej "wnioskodawca" lub "strona") złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w P. pismo, w którym zwrócił się o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami. Prośbę umotywował trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Do pisma dołączono fakturę za leki i rachunki. Burmistrz P. (dalej "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...]r. odmówił stronie umorzenia spłaty zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2014 r. w kwocie 2.295,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Ta decyzja została usunięta z obrotu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") z dnia [...]r. Ponownie orzekając w sprawie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił stronie umorzenia spłaty zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2014 r. w kwocie 2.295,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu wskazał, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja tego organu z dnia [...]r. zobowiązująca stronę do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 2.295,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami; wydana w związku z równoczesnym pobieraniem przez stronę zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Kolejno, odwołując się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania oraz regulacji zawartej w art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114) - zwanej dalej też "ustawą" - stwierdził, że strona nie znajduje się w szczególnej sytuacji uzasadniającej żądane umorzenie. Jednocześnie wskazał na możliwość rozłożenia należności na raty lub odroczenia terminu spłaty. Odwołanie od tej decyzji wniosła R.K., żona wnioskodawcy, która podała, że w imieniu swojego męża zwraca się z prośbą o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Opisała trudną sytuację rodziny; po udarze którego doświadczył mąż. Wskazała na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad całkowicie niezdolnym do pracy i samodzielnej egzystencji małżonkiem (niepełnosprawność w stopniu znacznym), który wymaga permanentnego leczenia i rehabilitacji; co uniemożliwia podjęcie jej pracy i pozyskanie jakichkolwiek dodatkowych środków finansowych. Podkreśliła, że świadczenia pobrano nienależnie ze względu na brak świadomości. Wskazała, że sytuacja finansowa rodziny nie została należycie w decyzji odzwierciedlona, gdyż nie uwzględnia wydatków na jedzenie i środki czystości, a w organie pierwszej instancji nie pouczono jej, że takie wydatki też ma udowodnić. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z treści decyzji wynika jednoznacznie, że Kolegium rozpatrzyło odwołanie R.K., którą uznało za stronę. W uzasadnieniu opisało przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzuty odwołania. Kolejno organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy został przez organ pierwszej instancji prawidłowo ustalony. W tym zakresie podał, że w dniu 13 marca 2015 r. R.K. zwróciła się z prośbą o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami. Na okoliczność trudnej sytuacji finansowej przedstawiła rachunki za wodę, telefon, leki, Cyfrowy Polsat, odpady komunalne, ubezpieczenie – z których wynika, że poniosła opłaty za miesiąc czerwiec 2015 r. w kwocie 1.155,81 zł. Nie przedstawiła dowodów ani nie złożyła oświadczenia na okoliczność kosztów związanych z zakupem żywności i środków czystości. Kolegium wskazało, że rodzina składa się z małżonków i dwójki dzieci w wieku szkolnym. Dysponuje miesięcznym dochodem w kwocie 2.563,83 zł, na który składają się kwoty: 1) 457,00 zł z tytułu zasiłku rodzinnego z dodatkami, 2) 520,00 zł z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego pobieranego przez żonę w związku z niepełnosprawnością męża, 3) 1.586,83 zł z tytułu renty męża. Powyższa kwota podzielona przez 4 osoby daje kwotę 640,95 zł – przekraczającą ustawowe kryterium dochodowe wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Nadto – ponieważ uchwałą Rady Miejskiej w P. podwyższono kryterium dochodowe – dzieci z tej rodziny korzystały z bezpłatnych obiadów w szkole, przyznano specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz zasiłki celowe specjalne. Organ odwoławczy akcentował okoliczność, iż całkowite zadłużenie z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wyniosło 3.825,00 zł wraz z odsetkami. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. umorzył należność główną w kwocie 1.530,00 zł i odsetki w kwocie 420,90 zł (zasiłek za okres od 1 lipca 2012 r do 30 kwietnia 2013 r.). Podkreślił również fakt, iż nie doszło do zmiany powodującej pogorszenie się warunków bytowych rodziny oraz ustalenie, że rodzina uzyskuje dochód nie przekraczający ponoszonych przez nią wydatków; co daje podstawę do uznania za prawidłową oceny organu pierwszej instancji, iż istnieje możliwość spłaty zadłużenia w ratach. Odnosząc się do treści art. 30 ust. 9 ustawy Kolegium wskazało na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie udzielenia ulg i stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Decyzja została doręczona R.K. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R.K. (dalej "skarżąca") opisała trudną sytuację finansową rodziny, spowodowaną niepełnosprawnością męża, który wymaga stałej opieki i rehabilitacji. Podkreśliła, że w ustaleniach dowodowych pominięto wydatki na żywność, których nie dokumentowała, bo nikt jej nie powiedział, że takie wydatki także należy udowodnić. Wskazała, że nie może pracować nawet dorywczo ze względu na zakres koniecznej opieki nad mężem. Stwierdziła, że rodzina nie jest w stanie spłacać zadłużenia nawet w układzie ratalnym, gdyż wiązałoby się to z zaniechaniem rehabilitacji męża lub odstąpieniem od zakupu leków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została wniesiona na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą umorzenia spłaty zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, wypłaconego w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2014 r. w kwocie 2.295,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Organy nie dopatrzyły się w sprawie szczególnie uzasadnionych okoliczności dających podstawę do żądanego umorzenia. Skarżąca R.K. eksponowała trudną sytuację finansową rodziny związaną z problemami zdrowotnymi męża wskazując na okoliczność, iż nienależne pobranie świadczenia wynikało z niewiedzy; nadto oceniając, że brak możliwości spłaty, bez uszczerbku dla egzystencji rodziny - w tym rehabilitacji i leczenia męża po przebytym przez niego udarze. Materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie był art. 30 ust. 9 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Sąd stwierdza, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa i w świetle podanych wyżej kryteriów kontroli legalności działania organów administracji konieczne jest jej usunięcie z obrotu prawnego – z przyczyn, które nie zostały podniesione w skardze, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Sąd wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym co do zasady organ odwoławczy jest obowiązany ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę, która była przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Powyższe wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.". Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem drugiej instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ pierwszej instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył tę zasadę wydając rozstrzygnięcie w sprawie, która nie jest sprawą tożsamą ze sprawą rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Jak wynika bowiem z akt sprawy postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się z wniosku E.K. z dnia 13 maja 2015 r. o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji rozpatrzył ten wniosek w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy i rozstrzygnął w decyzji z dnia [...]r. Decyzja została skierowana do wnioskodawcy uznanego za stronę tego postępowania. Natomiast organ odwoławczy za stronę postępowania uznał R.K., a w uzasadnieniu wywodził, że to R.K. w dniu 13 maja 2015 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Jednocześnie stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Sąd stwierdza, że w aktach sprawy znajduje się wniosek z dnia 13 maja 2015 r. podpisany przez E.K., natomiast nie ma wniosku R.K. Organ pierwszej instancji zasadnie więc za stronę uznał E.K., którego wniosek inicjował postępowanie i który był stroną – w świetle przepisów prawa materialnego – w postępowaniu o umorzenie nienależnie pobranych przez niego świadczeń. Nie oceniając w tym miejscu legalności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stwierdzić trzeba, że wyznaczyło ono granice sprawy toczącej się w trybie odwoławczym. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji Kolegium orzekło w innej sprawie niż sprawa tocząca się przed organem pierwszej instancji. Brak tożsamości podmiotowej sprawy - gdyż inna jest strona obydwu tych postępowań. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę, która nie jest sprawą tożsamą ze sprawą rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji z powodu braku tożsamości podmiotowej tych spraw, naruszył art. 30 ust. 9 ustawy w związku z art. 28 i art. 15 k.p.a. Doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Kolegium naruszyło też – w sposób mający wpływ na wynik sprawy - art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 9 ustawy przyjmując, że stroną w postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest inna osoba niż osoba, która te świadczenia nienależnie pobrała i została decyzją ostateczną zobowiązana do ich zwrotu. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status strony w postępowaniu miał E.K. legitymujący się interesem prawnym (obowiązkiem prawnym), który żądał czynności organu ze względu na ten interes prawny (obowiązek prawny). R.K. miała natomiast wyłącznie interes faktyczny. Nadto trzeba wskazać, że w postępowaniu odwoławczym organ w pierwszej kolejności jest obowiązany przeprowadzić badanie wymagań formalnych czynności procesowej wniesienia odwołania. Sąd stwierdza, że Kolegium nie przeprowadziło należycie takiego badania odwołania. Z treści odwołania wprost i jednoznacznie wynika, że R.K. zwróciła się w trybie odwoławczym w imieniu swojego męża o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Nie powołała się na swój interes prawny, lecz na interes prawny męża. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że R.K. działa jako strona i nie wezwał o przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego przez E.K. Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, a pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). W sytuacji, gdy odwołanie jest dotknięte brakiem formalnym (w tym przypadku nie dołączono do niego pełnomocnictwa) obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie o przedłożenie pełnomocnictwa w wyznaczonym terminie. Do konsekwencji prawnych braków czynności procesowej wniesienia odwołania należy bowiem stosować przepisy o następstwach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Kolegium naruszyło art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; odstępując od badania wymagań formalnych odwołania, co jest istotną wadliwością, gdyż rozpoznano odwołanie, do którego nie dołączono pełnomocnictwa strony. Nadto nie umożliwiono sanowania tego braku. Konsekwencją wyżej opisanych uchybień związanych z orzekaniem przez Kolegium w sprawie nie odznaczającej się tożsamością ze sprawą rozpoznaną przez organ pierwszej instancji, było także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ze skutkiem istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem prawnym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Takie rozstrzygnięcie jest obowiązany wydać organ odwoławczy w przypadku, gdy po ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy uzyskuje efekt procesu stosowania prawa tożsamy z efektem uzyskanym przez organ pierwszej instancji, w zakresie rozstrzygnięcia. Jak wyżej opisano Kolegium orzekło w innej podmiotowo sprawie, więc efekt procesu stosowania prawa – wydanie decyzji skierowanej do innego podmiotu – nie jest takim samym rozstrzygnięciem. W przypadku wydania innego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie był uprawniony do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zidentyfikuje sprawę pod kątem przedmiotowym i podmiotowym, mając na względzie ocenę prawną wyżej wyrażoną. Wezwie też R.K. o przedłożenie pełnomocnictwa. Będzie jednak miał na uwadze okoliczność, iż postępowanie odwoławcze znajduje się już w fazie rozpoznawczej. Jak wyżej wskazano pełnomocnictwo może być udzielone na piśmie, w formie elektronicznej (z zastrzeżeniami wynikającym z art. 33 § 2a k.p.a.) lub ustnie w drodze oświadczenia strony wciągniętego do protokołu. Ustna forma udzielenia pełnomocnictwa dotyczy wyłącznie spraw będących w toku. Natomiast pełnomocnictwo udzielone na piśmie powinno być podpisane przez stronę. Za stronę, która nie może się podpisać, pełnomocnictwo podpisuje osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała (art. 90 k.p.c.). W sytuacji, gdyby pełnomocnictwo nie zostało dołączone do akt sprawy należy umożliwić stronie osobiste działanie w sprawie poprzez podpisanie odwołania. W dalszej kolejności Kolegium rozstrzygnie w sposób merytoryczny lub proceduralny w sprawie, której granice (elementy) podmiotowe i przedmiotowe zostały określone decyzją organu pierwszej instancji. Mając na uwadze opisane wyżej naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.