I OSK 2680/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2046/15 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [..] października 2015 r. nr [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na rzecz Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 2046/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.K. na decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [..] października 2015 r., nr [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję nr [..] z dnia [..] września 2015 r. w zakresie jej punktu pierwszego oraz decyzję nr [..] w zakresie jej punktu 1, w punkcie drugim oddalił skargę w pozostałej części, w punkcie trzecim zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: L.K. wnioskiem z dnia 28 lutego 2013 r. zwróciła się do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju o udostępnienie dokumentów dotyczących projektu "Rozwój infrastruktury informatycznej i sprzętowo-sieciowej Instytutu dla poprawy zarządzania i transferu technologii" o numerze [..] w ramach Priorytetu 2 Działanie 2.3 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (umowa o dofinansowanie z dnia [..] września 2009 r. o numerze [..]) zrealizowanego przez [..], m.in.: - wniosku o przyznanie dotacji, - sprawozdań z realizacji zadania, - protokołów z kontroli/audytów, w okresie 2009-2012 r. W wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wa 581/13 (skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt: I OSK 1395/14), którym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w zakresie przekazania kopii sprawozdań z realizacji zadania i protokołów z kontroli (audytów), Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju decyzją z dnia [..] września 2015 r., nr [..] po rozpoznaniu wniosku L.K., odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej: 1. danych osobowych znajdujących się w informacji pokontrolnej z kontroli nr [..], 2. sprawozdań z realizacji projektu nr [..]. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że z uwagi na dane osobowe osób prywatnych znajdujące się w informacji pokontrolnej nr [..] prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. W odniesieniu do możliwości udostępnienia sprawozdań z realizacji projektu nr [..] organ stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, stanowią one tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i podlegają wyłączeniu z możliwości udostępnienia. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju decyzją z dnia [..] października 2015 r., nr [..] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [..] września 2015 r., nr [..] odmawiającą L.K. udostępnienia informacji publicznej z uwagi na zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ zobowiązany był ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznaczało udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych, ponieważ nie posiadał informacji, aby pracownicy [..] wskazani w Informacji pokontrolnej z kontroli nr [..] byli osobami, o których mowa w art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p., jak również aby zrezygnowali z przysługującego im prawa ochrony swojej prywatności. W odniesieniu do odmowy udostępnienia sprawozdań z realizacji projektu nr [..] organ wskazał, że inne tajemnice ustawowo chronione, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych, a więc w tym przypadku w ustawie o zasadach finansowania nauki (art. 15 ust. 1). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.K. zarzuciła zaskarżonej decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [..] października 2015 r. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, art. 33 oraz art. 35 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieudzielenie informacji publicznej, wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że skarga w zakresie, w jakim kwestionuje odmowę udostępnienia danych osobowych znajdujących się w Informacji pokontrolnej z kontroli nr [..], jest zasadna. Sąd wskazał, że część danych osobowych dotyczy osób wchodzących w skład rady naukowej, która jest organem Instytutu, a więc osoby te pełnią funkcje publiczne i w stosunku do tych osób nie znajduje zastosowania ograniczenie prawa do informacji publicznej. W odniesieniu do pozostałych danych osobowych Sąd uznał, że nie mógł ocenić zasadności rozstrzygnięcia, ponieważ organ przyznał, że nie badał tej kwestii i nie posiada informacji, czy osoby te należały do grupy wskazanej w art. 5 ust. 2 in fine ustawy o dostępie do informacji i czy zrezygnowały z przysługującego im prawa ochrony prywatności. Oddalając skargę w zakresie odmowy udostępnienia sprawozdań z realizacji projektu nr [..], Sąd I instancji wyjaśnił zaś, że kategorycznemu sformułowaniu art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, nie towarzyszą żadne regulacje mogące dawać podstawę do zmiany statusu wskazanych w nim dokumentów, a jedynym uprawnionym do udostępnienia informacji o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków finansowanych na naukę, jest podmiot, który otrzymał środki finansowe na realizację tych zadań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł uczestnik postępowania - Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W., zaskarżając ten wyrok w części oddalającej skargę, wnosząc o zmianę wyroku i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki poprzez przyjęcie, że sprawozdanie z realizacji projektu stanowi z mocy ustawy tajemnicę przedsiębiorstwa bez konieczności wykazywania przy tym jakichkolwiek warunków składających się na tę tajemnicę, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z uwagi na niedookreślone pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, powołanie się na tę tajemnicę wymaga wykazania przesłanek zastrzeżonych dla tajemnicy przedsiębiorstwa wyrażonych w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i odpowiedniego zastosowania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez każdorazowe wyważanie zasady jawności i poufności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie Sąd nieprawidłowo potraktował przepis art. 15 ust. 1 ustawy o finansowaniu nauki jako ograniczenie bezwzględne, wyłączające konieczność wykazania przesłanek składających się na tajemnicę przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując swoje stanowisko o tym, że nadanie mocą ustawy wyszczególnionym w art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki dokumentom szczególnej ochrony powoduje, że zawarte w nich informacje nie mogą być udostępniane, bez względu na to, czy zostały podjęte działania ochronne o jakich mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stanowią one bowiem tajemnicę przedsiębiorstw z mocy prawa i nie ma obowiązku dokonywania dodatkowej ich kwalifikacji w oparciu o okoliczności faktyczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego i koncentrowała się na wykazaniu, że do uznania sprawozdania z realizacji projektu za tajemnicę przedsiębiorstwa konieczne jest wykazanie przesłanek zastrzeżonych dla tajemnicy przedsiębiorstwa wyrażonych w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a zaniechanie wykazania takich przesłanek doprowadziło do naruszenia prawa do informacji publicznej. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, jakiej postaci naruszenia prawa materialnego dopuścił się w jego ocenie Sąd I instancji, tj. czy w sprawie doszło do błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jednakże w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut uznania sprawozdania z realizacji projektu za tajemnicę przedsiębiorstwa należało potraktować jako zarzut błędnego zastosowania przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 87) – dalej u.z.f.n., zgodnie z którym "Wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji", które to błędne zastosowanie spowodowało naruszenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej w szczególności poprzez naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – dalej u.d.i.p. Strona skarżąca kasacyjnie uznała bowiem, że z uwagi na treść przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - t.j.: Dz.U. z 2013 r. Nr 153, poz. 1503) – dalej u.z.n.k. warunkiem koniecznym dla uznania tajemnicy przedsiębiorstwa jest zaistnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a więc wykazanie, że wobec nieujawnionych do wiadomości publicznej informacji o charakterze technicznym, technologicznym, czy organizacyjnym przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie należy w pierwszej kolejności podkreślić, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), a podstawy i kryteria ograniczenia tego prawa wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Powyższe regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i innych do podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to ze względu na wskazane wyżej wartości. Nie ma podstaw, aby nie przyjmować, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. kategorię "tajemnicy przedsiębiorcy" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Przepisy wskazujące kryteria oceny istnienia "tajemnicy przedsiębiorcy" i stanowiące tym samy podstawę do rekonstruowania łącznie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. normy ustawowej będącej podstawą ograniczenia prawa do informacji publicznej, mogą określać zakres ograniczenia prawa do informacji publicznej w poszczególnych obszarach regulacji prawnej i nie ma podstaw do przyjmowania, że w ten sposób dochodzi do naruszenia wskazanych wyżej norm konstytucyjnych. Należy mieć na uwadze, że przedmiotem regulacji ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, co wynika z treści jej art. 1, było określenie zasad: 1) finansowania nauki ze środków finansowych ustalanych na ten cel w budżecie państwa, którymi dysponuje minister właściwy do spraw nauki, oraz 2) udzielania zamówień, o których mowa w art. 4d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 i 2018), jeżeli ich wartość przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 30 000 euro, przez podmioty określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, do których stosuje się przepisy ustawy. Tym samym treść art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym "Wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" należy odczytywać jako unormowanie realizujące cele i podstawy aksjologiczne tej właśnie ustawy, zgodnie z którą "Finansowanie nauki obejmuje finansowanie działań na rzecz realizacji polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa, w szczególności badań naukowych, prac rozwojowych oraz realizacji innych zadań szczególnie ważnych dla postępu cywilizacyjnego, rozwoju gospodarczego i kulturalnego państwa" (art. 3). Traktowanie przez ustawodawcę "wniosków, recenzji, umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę" jako tajemnicy przedsiębiorstw jest zatem wpisane w realizację polityki państwa i zadań "szczególnie ważnych dla postępu cywilizacyjnego, rozwoju gospodarczego i kulturalnego państwa". W tym stanie rzeczy rekonstruowana z przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i art. 15 ust. 1 u.z.f.n. norma ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej w obszarze regulacji ustawy o zasadach finansowania nauki nie narusza konstytucyjnych podstaw wyznaczających kryteria ograniczenia tego prawa podmiotowego. Bez wątpienia do zakwalifikowania określonych informacji za objęte definicją tajemnicy przedsiębiorstwa na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji konieczne jest stwierdzenie przesłanek wynikających z tej ustawy. Ustawodawca przesądzając jednakże w art. 15 ust. 1 u.z.f.n., że tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu u.z.n.k. są wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, zwolnił podmioty stosujące prawo od badania przesłanek z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. mających dopiero prowadzić do ustalenia, czy określone informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Wykładnia proponowana przez stronę skarżącą kasacyjnie prowadziłaby do sytuacji, w której w wyniku badania przesłanek z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. możliwe byłoby przyjęcie, że "wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę" nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wbrew treści normy zawartej w art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Należy przy tym zauważyć, że w niniejszej sprawie podstawą odmowy dostępu do informacji publicznej była przede wszystkim regulacja przepisu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.. Skoro przepis art. 15 ust. 1 u.z.f.n. wyłącza z dostępu do informacji publicznej określone w powołanym przepisie dokumenty, przyznając im status objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc zakładając a priori, że w stosunku do objętych treścią przepisu art. 15 ust. 1 u.z.f.n. dokumentów zostały spełnione przesłanki wyczerpujące definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, to brak uzasadnionych podstaw do kwestionowania prawidłowości ograniczenia w niniejszej sprawie prawa do informacji publicznej w wyniku błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 u.d.i.p. odsyłającego do "tajemnic ustawowo chronionych", przy czym jeden rodzaj tych tajemnic, tj. "tajemnica przedsiębiorcy" stanowi podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej w oparciu o treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W sytuacji, w której Sąd I instancji uznał, że objęte wnioskiem, a potem skargą sprawozdanie z realizacji projektu mieści się w zakresie treści art. 15 ust. 1 u.z.f.n. i z tego powodu nie podlega udostępnieniu, to zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie bez jednoczesnego podważenia przyjętego przez Sąd stanowiska o uznaniu projektu objętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej za podlegający treści art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Skoro zarzutów w tym zakresie, tj. dotyczących oceny stanu faktycznego nie podniesiono w skardze kasacyjnej, to tym samym zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów nie mógł odnieść skutku. W tym stanie rzeczy, orzeczenie Sądu I instancji, prawidłowo rozstrzygające o słuszności odmowy udostępnienia informacji objętych dyspozycją przepisu art. 15 ust. 1 u.z.f.n. nie naruszało wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, z których wynika dopuszczalność ograniczenia w drodze ustawy prawa dostępu do informacji publicznej, oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała uzasadnionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.