IV SA/Po 531/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdań odbieranych odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą we [...] kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych i kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz [...] (dalej organ I instancji) wezwał [...] Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...]S.A. (dalej Przedsiębiorstwo lub skarżący) do przedłożenia sprawozdania za I, II i III kwartał 2013 r., do którego złożenia, Przedsiębiorstwo było zobowiązane na podstawie art. 9n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.- dalej ucpg), jako podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Dnia [...] listopada 2013 r. Przedsiębiorstwo odpisało, że złożyło sprawozdanie za te okresy w wymaganych przepisem art. 9n ust 2 ustawy terminach do [...] Związku Gmin [...] z siedzibą w [...]; do pisma załączono przedmiotowe sprawozdania. Są to sprawozdania tzw. "zerowe", jako że w okresie rozliczeniowym nie świadczyło usług w ww. zakresie. W związku z powyższym we wszystkich rubrykach formularza została wpisana cyfra "0". Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Przedsiębiorstwo wyjaśniło dodatkowo, iż posiada wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych na terenie dwóch gmin [...] tj. jedna należąca do województwa [...] i druga do województwa [...]. Zaświadczenie z dnia [...].12.2013r. wydane przez gminę położoną w woj. [...] omyłkowo nie zostało ujęte w prowadzonym przez Przedsiębiorstwo [...] S.A. rejestrze. W tej sytuacji sprawozdania, wysyłane terminowo wysyłane były do gminy w województwie [...] w przekonaniu, że obejmują one właściwą gminę tj. w [...]. Poinformowano też, że Przedsiębiorstwo na terenie gminy [...] nie prowadzi działalności związanej z odbiorem odpadów komunalnych, zatem sprawozdania mają charakter zerowy. Burmistrz [...] zawiadomił Przedsiębiorstwo o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy o czystości i porządku w gminach. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] organ I instancji wymierzył Przedsiębiorstwu [...] S.A. we [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł ([...] złotych za każdy dzień opóźnienia w złożeniu sprawozdania). Jako podstawę wymierzenia kary wskazano art. 9x ust. 1 pkt. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ I instancji podniósł również, że skarżące jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, wpisanym na podstawie wniosku w dniu [...] grudnia 2012 r. do prowadzonego przez Burmistrza [...] rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Obowiązek składania sprawozdań istnieje więc od IV kwartału 2012r. Od decyzji odwołało Przedsiębiorstwo się domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Podniosło, że nie prowadziło w okresie sprawozdawczym, na terenie gminy [...] działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącego brak było podstaw do złożenia sprawozdania w tym zakresie. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje zaś do składania sprawozdań "zerowych". Wskazało również, iż przepisy powyższe budzą poważne wątpliwości interpretacyjne. W tym zakresie wskazało na znajdującą się na stronie www.mos.gov.pl interpretację przygotowaną przez Departament Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO lub organ II instancji) decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymało decyzję Burmistrza [...] w mocy. Wskazało, iż podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ustawy. Niewykonanie tego obowiązku skutkuje nałożeniem kary, o której mowa w art. 9x ustawy. Na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyło Przedsiębiorstwo [...] S.A. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzucił organowi II instancji: - naruszenie art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a."), poprzez dowolną interpretację przepisów art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, - naruszenie art. 9n i 9x ucpg poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, błędną wykładnię, a także naruszenie tych przepisów w związku z art. 22 i 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad proporcjonalności i równości wobec prawa. Skarżący podniósł, że art. 9n upcg został błędnie przez organy zinterpretowany poprzez przyjęcie, że obowiązek w nim określony dotyczy nie tylko przedsiębiorców faktycznie odbierających odpady od właścicieli nieruchomości na terenie gminy, ale także przedsiębiorców nieprowadzących takiej działalności, wpisanych do rejestru działalności regulowanej. Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową swą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Adresatem tego sprawozdania jest organ wykonawczy gminy, na terenie której prowadzona jest działalność, a samo sprawozdanie winno być złożone w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Szczegóły reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. poz. 630). Warto także zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Sankcją za niezłożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy w terminie jest kara pieniężna. Zgodnie z art. 9x ust.1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który [...] przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia". W praktyce największe wątpliwości na gruncie powyższych przepisów budzi zagadnienie obowiązku składania sprawozdań przez podmioty, które są wpisane do prowadzonego rejestru, a nie prowadzą działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych – w danym okresie rozliczeniowym. Tego też dotyczy wspominane w aktach sprawy pismo Departamentu Gospodarowania Odpadami dostępne na (http://www.mos.gov.pl/artykul/4810_sprawozdawczosc/20070_sprawozdanie_zerowe_podmiotu_ktory_posiada_wpis_do_rejestru_a_nie_prowadzi_odbierania_odpadow_komunalnych.html). Ministerstwo Środowiska uznaje, że "ustawa nie określa w sposób jednoznaczny, że podmiot, który w danym kwartale nie odebrał odpadów komunalnych z terenu danej gminy jest zwolniony z obowiązku składania sprawozdania, zatem w opinii Departamentu Gospodarki Odpadami ma obowiązek złożyć tzw. sprawozdanie zerowe lub informację do wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieodebraniu odpadów z terenu gminy w danym kwartale". Wyjaśnienie powyższe w opinii Sądu niewiele wnosi do wykładni art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niezależnie od tego zawiera w sobie sprzeczność. Faktycznie w ustawie brak przepisu zwalniającego z obowiązku złożenia sprawozdania w przypadku podmiotu nie świadczącego usług w analizowanym zakresie. Brak jednak przepisu, który nakazywałby składanie sprawozdań "zerowych" czy też oświadczeń o nie zbieraniu odpadów komunalnych. Przyjęcie wykładni, iż podmiot wpisany do rejestru prowadzonego przez organ gminy na podstawie art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach automatycznie jest zobowiązany do składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ustawy powoduje, iż wpis do rejestru skutkuje automatycznym uznaniem takiego przedsiębiorcy za "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości". Zdaniem Sądu taka wykładnia jest błędna i w sposób nieuzasadniony rozszerza zakres stosowania przepisów o charakterze sankcyjnym. Od razu należy stwierdzić, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie definiują pojęcia "podmiotu odbierającego odpady komunalne". Konieczne jest tu więc dokonanie wykładni językowej wspomnianego pojęcia. Zatem będzie ono równoważne z określeniem "ten który odbiera". Uzasadnione jest więc stwierdzenie, iż użyte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku określenie "podmiot odbierający" będzie równoważne z określeniem "podmiot, który odbiera" odpady komunalne. Zatem przepis art. 9n ustawy odnosi się do podmiotów, które faktycznie odbierają (w danym okresie sprawozdawczym) odpady od właścicieli nieruchomości. Bez wątpienia wpis do rejestru, o którym mowa w art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może skutkować uznaniem wpisanego tam podmiotu jako "odbierającego odpady". Rejestr powyższy stanowi jedynie formę ułatwienia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Wpis do niego skutkuje tym, iż zbędne jest przeprowadzanie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego, podczas którego ustalana jest zdolność przedsiębiorcy do prowadzenia zamierzonej działalności (por. D. Wałkowski, 10 problemów prawnych związanych z nowym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi - Prawo i środowisko z 2011 r. nr 4, s. 72-80). Do podobnych wniosków prowadzi wykładnia celowościowa art. 9n w związku z art. 9x ustawy. Ustawodawca pragnąc zapewnić realizację obowiązków przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości dokonał swego rodzaju "penalizacji" zachowań stojących w sprzeczności z podstawowymi zasadami gospodarowania odpadami komunalnymi. Należą do nich prowadzenie działalności bez dokonania wpisu do rejestru, mieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych, składanie nierzetelnych sprawozdań, czy wreszcie składanie prawem wymaganych sprawozdań z niedochowaniem terminu. Takie zachowanie będzie skutkować nałożeniem kary pieniężnej. Posługując się wykładnią celowościową należy tak interpretować przepisy, aby osiągnąć cel ustanowiony przez ustawodawcę. W rozpatrywanej sprawie celem tym jest bez wątpienia wymuszenie na przedsiębiorcach prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości postępowania zgodnego z prawem. Niczym nieuzasadnione jest więc stosowanie powyższych przepisów wobec podmiotów, które takiej działalności nie prowadzą. Wymaganie od tych ostatnich składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a w konsekwencji wymierzanie kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ustawy stanowi w opinii Sądu niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisów o charakterze sankcyjnym. Skład orzekający uznaje za trafną tezę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. (nr SKO.OŚ/4170/402/13 [w] Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych z 2014 r. nr 1, s. 36-40), gdzie skład orzekający uznał - "skoro natomiast przepisy prawa wprost nie wskazują na obowiązek składania tzw. sprawozdań zerowych, co więcej, w pojawiających się interpretacjach dopuszcza się złożenie "informacji" o nieodbieraniu odpadów, co nie jest objęte normą prawną określającą delikt administracyjny, nie można - zdaniem Kolegium - przypisać odpowiedzialności finansowej za niedopełnienie obowiązków wprost niewynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepisy statuujące kary administracyjne nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a zasady interpretacyjne wskazują, mając na względzie charakter karny deliktu administracyjnego, iż przepisy o karach administracyjnych należy interpretować tak, by wszelkie wątpliwości rozstrzygać na korzyść strony. W tym względzie Kolegium w pełni zgadza się z zarzutami i argumentami odwołania". Reasumując powyższe ustalenia Sąd uznał, iż obowiązek składania sprawozdań kwartalnych, o których mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy tylko tych podmiotów, które faktycznie prowadziły działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W konsekwencji należy przyjąć, że kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może zostać nałożona tylko na przedsiębiorcę, który miał obowiązek złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na skarżącego było nieuzasadnione. Podmiot ten nie miał obowiązku składania sprawozdań kwartalnych, gdyż w okresie którego dotyczy niniejsza sprawa, nie prowadził działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy [...]; należy też podkreślić, że, co prawda błędnie adresując, ale skarżący wywiązał się z obowiązku składania sprawozdań tzw. "zerowych w ustawowym terminie, o czy świadczą złożone do akt dokumenty. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art. 135 P.p.s.a., oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta [...] uwzględni dokonaną wyżej przez Sąd wykładnię art. 9n i 9 x ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.